我國環(huán)境行政執(zhí)法中罰款制度的問題及其對(duì)策分析

黃素紅

（北京市盈科（東莞）律師事務(wù)所，廣東 東莞 523000）

我國當(dāng)前在環(huán)境保護(hù)方面的重視程度不斷提高，我國已經(jīng)頒布國家級(jí)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律六部，與環(huán)境相關(guān)的資源法九部，環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)二十九項(xiàng)，并制定數(shù)百項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

作為環(huán)境處罰的“主力軍”，行政罰款是解決環(huán)境問題的一種有效經(jīng)濟(jì)手段。應(yīng)該進(jìn)行深入研究，以保證相關(guān)法律法規(guī)作用得到有效、充分發(fā)揮[1]。

一、罰款制度在環(huán)境執(zhí)法中的問題分析

（一）行政監(jiān)督體系缺乏有效性，公眾參與度不足

執(zhí)法監(jiān)督體系的專職人員不足，同時(shí)因工作量大而導(dǎo)致的工作效率較相對(duì)較低低等問題。實(shí)際工作中監(jiān)督渠道較窄以及成本較高，無法保證監(jiān)督體系作用得到充分發(fā)揮，使得一些申請(qǐng)、復(fù)審案件遲遲未有結(jié)果?，F(xiàn)階段，開展環(huán)境行政處罰過程中，主要由行政部門執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查、取證積極、執(zhí)法，權(quán)力較為集中，權(quán)責(zé)缺乏清晰性。

開展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，沒有充分引導(dǎo)群眾積極參與進(jìn)來。第一，信息缺乏公開性與對(duì)稱性，公眾不知道監(jiān)督的對(duì)象以及監(jiān)督的方法。第二，監(jiān)督渠道不足，公眾不知道通過何種渠道開展監(jiān)督活動(dòng)，對(duì)于相關(guān)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，缺乏聽證會(huì)的設(shè)置，公眾自主決定權(quán)不足[2]。

比如，2006年，廈門的滄海PX項(xiàng)目，該項(xiàng)目為化工項(xiàng)目，建廠地點(diǎn)的人口較為密集，周邊有大量的居民。同時(shí)有其他的工廠與開發(fā)商，在建設(shè)項(xiàng)目過程中并未進(jìn)行區(qū)域的環(huán)評(píng)、聽證會(huì)以及正規(guī)的審批程序等，能夠預(yù)見該建設(shè)項(xiàng)目具有較大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槿狈?duì)公眾意見的考慮，最終引發(fā)民眾的強(qiáng)烈反對(duì)，造成了惡劣的社會(huì)影響。

（二）行政罰款數(shù)額較低

當(dāng)前在我國環(huán)境法律中，對(duì)多數(shù)環(huán)保違法行為來說100萬元是行政罰款數(shù)上限，雖然環(huán)保法律制定了倍數(shù)罰款條款，如按日連續(xù)處罰，然而因?yàn)榛鶖?shù)較小，即便成倍處罰仍然無法有效提高警示效果。

（三）行政罰款數(shù)額確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性

在環(huán)境治理中，罰款方式、罰款數(shù)額等執(zhí)行對(duì)于行政相對(duì)人利益有著直接影響，對(duì)罰款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)確定能夠有效提高罰款制度威懾力。我國對(duì)于環(huán)境侵權(quán)行為，主要選擇違法作為當(dāng)事人處罰標(biāo)準(zhǔn)，然而環(huán)境單行法對(duì)違法界定標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，比如，《噪聲污染防治法》主要采用超標(biāo)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在繳納相關(guān)費(fèi)用之后，噪聲污染視為合法行為?！端廴痉乐畏ā凡捎貌坏贸^國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)，就是污染物排放或是廢水相關(guān)污染指標(biāo)滿足國家標(biāo)準(zhǔn)要求，即視為合法行為。各個(gè)單行法之間的違法行為界定標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，使得罰款標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，無法有序開展工作。因此，需要進(jìn)一步統(tǒng)一懲罰標(biāo)準(zhǔn)，以保證罰款作用得到有效發(fā)揮。

二、提高罰款制度執(zhí)行效果的策略

（一）優(yōu)化監(jiān)督制度，強(qiáng)化公眾參與度

應(yīng)該建立專門的監(jiān)督部門以及工作小組，并合理、合法地配備工作人員。要想全面追究與監(jiān)督罰款制度，應(yīng)該對(duì)監(jiān)督部門進(jìn)行明確，相關(guān)承辦人需要特定、固定，同時(shí)具備良好技術(shù)能力與專業(yè)素質(zhì)，具有環(huán)境科學(xué)與法學(xué)知識(shí)，有效開展監(jiān)督工作?？梢圆捎靡粚?duì)一負(fù)責(zé)制，就是只對(duì)上級(jí)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，以有效減少企業(yè)與地方干擾。另外，賦予其特殊問題撤職與調(diào)查等權(quán)力。環(huán)保部門執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)時(shí)，若是發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員越權(quán)履行或是不履行職責(zé)，則有權(quán)對(duì)其行為進(jìn)行糾正，如果不積極改正，可以行使撤職或是罷免權(quán)。監(jiān)督部門在實(shí)際工作中需要積極運(yùn)用法律賦予的權(quán)力，以充分提高監(jiān)督效果。對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)該建立跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而促使地區(qū)之間、部門之間的利益沖突得到充分處理。環(huán)保機(jī)構(gòu)可以采用扁平化管理模式，在強(qiáng)化轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管工作的同時(shí)，還應(yīng)該構(gòu)建垂直型監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以采用定期監(jiān)察以及巡視等方式，充分進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督[3]。

另外，還需要不斷提供公眾參與度。僅僅通過經(jīng)濟(jì)制裁方法無法充分實(shí)現(xiàn)預(yù)防違法行為的目標(biāo)，需要積極采用其他方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)此，行政部門開展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)應(yīng)該構(gòu)建說明制度，就是把罰款理由、原因等通過處罰決定書進(jìn)行充分說明，促使當(dāng)事人能夠了解處罰事由、依據(jù)以及其他因素等。同時(shí)對(duì)處罰決定進(jìn)行透明化處理，促使公眾可以積極參與到環(huán)境治理工作中。

（二）增加罰款數(shù)額

我國在2014年對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修改，制定按日處罰制度，有效提高我國罰款制度威懾力以及罰款數(shù)額。該制度規(guī)定，按照日期進(jìn)行連續(xù)處罰，沒有設(shè)置具體上限，直到當(dāng)事人有效改正違法行為，促使固定數(shù)額的罰款制度得到有效優(yōu)化，有效增加企業(yè)不認(rèn)真開展廢氣、廢水、固體廢物管理以及隨意排放污染物的成本，促使我國環(huán)境法律中“刑”“罪”進(jìn)一步相互適應(yīng)。所以，環(huán)保部門以及相關(guān)部門應(yīng)該強(qiáng)化該制度的研究工作，促使其能夠更加完善。應(yīng)該積極修改環(huán)保單行法，保證該法律能夠充分融入其中，促使以往根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》處罰污染者的局面得到充分優(yōu)化，進(jìn)而保證不同領(lǐng)域的罰款獲得充分依據(jù)。另外，應(yīng)該將該制度作用充分發(fā)揮出來，科學(xué)處理時(shí)長、罰款與金錢之間的關(guān)系，將罰款柔性功能充分發(fā)揮出來。罰款屬于事后處罰手段，并不能當(dāng)然使當(dāng)事人產(chǎn)生悔悟之心，并促使違法行為變?yōu)楹戏ɑ木置妗Ｋ?，環(huán)保部門開展環(huán)境治理工作時(shí)，應(yīng)該對(duì)罰款制度與其他責(zé)任進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，促使罰款柔性功能得到充分發(fā)揮[4]。

（三）統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)

要想保證罰款制度功能得到有效發(fā)揮，還應(yīng)該統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槲覈嚓P(guān)單行法對(duì)罰款標(biāo)準(zhǔn)的確立方面缺乏統(tǒng)一性，在實(shí)踐工作中無法保證公平性和有序性。確定罰款標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要對(duì)環(huán)境污染行為可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行充分考慮。對(duì)罰款數(shù)額進(jìn)行確定時(shí)，需要對(duì)當(dāng)事人違法所得進(jìn)行充分考慮，一般罰款數(shù)額應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其違法收入。另外，將最終結(jié)果作為技術(shù)，相關(guān)單行法需要詳細(xì)規(guī)定行為主觀性、環(huán)境破壞情況以及最終結(jié)果等，以此為罰款數(shù)額制定標(biāo)準(zhǔn)?；诮y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各個(gè)環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)際情況科學(xué)確定罰款數(shù)額。

綜上所述，環(huán)境行政處罰制度主要目的是對(duì)企業(yè)與個(gè)人環(huán)境行為進(jìn)行有效規(guī)范，在懲處違法人員的同時(shí)，能夠?qū)ο嚓P(guān)人員起到警示教育等作用。然而，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，雖然我國當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)、科技等方面快速發(fā)展，然而在此過程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾并未得到有效處理，無法有效提高基層人民的幸福感，雖然對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，然而在實(shí)際工作中，環(huán)境處罰還是存在一定不足。當(dāng)前主要存在行政監(jiān)督體系缺乏有效性、罰款數(shù)額較低、罰款數(shù)額確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性等問題，環(huán)保部門應(yīng)該積極通過優(yōu)化監(jiān)督制度、增加罰款數(shù)額、統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)等策略，促使現(xiàn)階段罰款制的問題得到有效優(yōu)化。