消防行政問責范圍

蔡昊燃

（應(yīng)急管理部消防救援局昆明訓練總隊，云南 昆明 655000）

一、消防行政問責的概念及體系

在消防行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于消防行政管理的范疇涉及防火、防災(zāi)、搶險救援等諸多重要事項，需就相應(yīng)的制度對執(zhí)法人員的履職行為進行規(guī)范和約束，加之近年來重特大火災(zāi)數(shù)量攀升，問責制度在消防行政執(zhí)法領(lǐng)域逐步成熟?，F(xiàn)行消防行政問責制度，主要由三個層次的法律法規(guī)及相關(guān)文件所構(gòu)成。首先是法律層面，我國《公務(wù)員法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《人民警察法》《消防法》等相關(guān)法律對消防行政問責作出了原則性的規(guī)定和宏觀的規(guī)劃。其次是黨內(nèi)出臺的《關(guān)于黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》等文件也對問責制度作出了補充。最后是地方立法，早在2006年初，黑龍江省制定并實施的《黑龍江省消防安全責任制規(guī)定》，對各級政府及其相關(guān)部門實行消防工作問責制。到目前，各省消防條例逐步設(shè)立，均涵蓋有消防行政問責的相關(guān)規(guī)定，消防行政問責制度在中央統(tǒng)一領(lǐng)導、地方配套完善的模式下，正逐步建立和完善起來。

二、消防行政問責范圍辨析

（一）消防行政問責的范圍的橫向梳理

權(quán)責一致原則要求行政機關(guān)在享有法定職權(quán)的同時，應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。同時作為引申，行政機關(guān)承擔的法律責任也應(yīng)與其職權(quán)、過錯相一致。在界定消防問責范圍時，應(yīng)從橫、縱兩個方向進行梳理，橫向梳理即界定問責的事項，縱向梳理即界定進行問責所要達到的危害結(jié)果嚴重程度、過錯形態(tài)［1］。

從理論上對消防機構(gòu)行政職權(quán)的梳理，也是對消防行政問責范圍進行橫向的界定。依據(jù)我國《消防法》《行政處罰法》及《行政許可法》等相關(guān)法律規(guī)定，消防機構(gòu)擁有的執(zhí)法職權(quán)有以下四類：第一，行政許可。包含公眾聚集場所開業(yè)前檢查等。第二，行政處罰。我國《消防法》第六章“法律責任”這一章節(jié)中規(guī)定了共計50種應(yīng)予處罰的行為，消防機構(gòu)依據(jù)我國《消防法》對行政相對人進行處罰，處罰種類包括罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、拘留、警告等。第三，行政強制。在滅火戰(zhàn)斗或應(yīng)急救援過程中，出現(xiàn)緊急情況需要采取措施防止危險擴大，可依照我國《消防法》采取行政強制措施。消防機構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，單位拒不整改的，可依據(jù)我國《消防法》第六十條進行強制執(zhí)行。第四，行政救助。消防機構(gòu)實施的行政救助行為主要包括滅火與應(yīng)急救援，屬于具體行政行為，消防機構(gòu)擁有一定的裁量權(quán)，當消防機構(gòu)履行不當時，需要為其承擔相應(yīng)法律責任［2］。

（二）消防行政問責的范圍的縱向梳理

行政問責的縱向范圍，指的是該不當行政行為造成的嚴重后果達到何種標準，才應(yīng)當予以追究。行政機關(guān)由人組成，在執(zhí)行公務(wù)時多少會出現(xiàn)紕漏與失誤，若每一個過錯都進行問責，將會造成問責的泛化與苛責化，因此還應(yīng)對問責的事項附加縱向標準，即明確到達何種危害程度應(yīng)予以問責。在消防領(lǐng)域，行政問責的縱向范圍規(guī)定尚未統(tǒng)一，通說認為應(yīng)滿足“損害行政管理相對人的合法權(quán)益，引起不良后果”條件，但具體如何界定，尚不明確。在我國《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》中，第五條規(guī)定了問責的范圍，其表述為“造成重大損失或者惡劣影響”。在《國務(wù)院關(guān)于加強和改進消防工作的意見》的通知中規(guī)定了對火災(zāi)事故責任倒查制度，當“造成重特大火災(zāi)，后果特別嚴重，影響特別惡劣”時，對單位負責人進行責任追究。在各地的立法實踐中，設(shè)立的消防條例均沿用類似表述“造成不良后果或者惡劣影響”?？傮w來看，問責的縱向標準為達到“造成重大損失或惡劣影響”便應(yīng)予以問責。但對于“損失”和“影響”都未作出具體界定，因而在一定程度上造成了消防行政問責的不確定性與隨意性。

三、完善消防行政問責制度的相應(yīng)對策

（一）完善立法，建立統(tǒng)一的消防行政問責法律體系

現(xiàn)階段，消防行政問責出現(xiàn)的混亂與立法的不統(tǒng)一有著密切的聯(lián)系。不同省份的消防條例具有差異，對消防行政問責范圍的規(guī)定也不太一致，因而造成問責的不一致，對問責的公平性產(chǎn)生了嚴重影響。因而，應(yīng)當建議在中央層級統(tǒng)一出臺一部涉及消防行政問責法律法規(guī)，對問責范圍、主體、客體、程序等問責要素做出統(tǒng)一的、明確的規(guī)定，具體實施細則可交由各地地方性法規(guī)進行完善。諸如問責范圍之類的問責要素，須由中央統(tǒng)一，保證其統(tǒng)一性與公正性，同時中央層級出臺的法律法規(guī)文件，立法水平較高，能對各地立法工作起到促進作用。從立法效率及實用角度出發(fā)，通過國務(wù)院設(shè)立行政法規(guī)最為適宜，行政法規(guī)設(shè)立程序較法律簡便，同時其層級高于地方性法規(guī)，可以起到統(tǒng)領(lǐng)各省消防條例的作用。

（二）劃分明確的問責縱向標準，確定問責啟動“門檻”

明確消防行政問責范圍分為兩個方面，一方面是統(tǒng)一橫向的問責的范圍，明確哪些事項需要進行問責，另一方面是確定問責的縱向范圍，即明確問責啟動的“門檻”［3］?，F(xiàn)行涉及問責的法律法規(guī)均表述為，出現(xiàn)“造成重大損失或者惡劣影響”的后果便啟動問責程序，但何為“重大”“惡劣”，無具體判斷方法，缺乏實踐性。因此，須在法律法規(guī)中，對其進行標準劃分。在消防行政問責領(lǐng)域，可借由火災(zāi)事故等級來進行劃分標準。火災(zāi)依造成傷亡人數(shù)及財產(chǎn)損失分為一般火災(zāi)、較大火災(zāi)、重大火災(zāi)及特別重大火災(zāi)，在發(fā)生火災(zāi)，進行問責時可依據(jù)火災(zāi)等級，確定問責的啟動與否，乃至問責的幅度。例《國務(wù)院關(guān)于加強和改進消防工作的意見》第十八條提出，因“消防安全責任不落實、火災(zāi)防控措施不到位”，發(fā)生重大火災(zāi)事故的，追究“單位負責人、上級單位負責人及當?shù)卣嘘P(guān)部門負責人”的責任，發(fā)生“特別重大火災(zāi)事故”，“追究地市級分管主要領(lǐng)導的責任”。火災(zāi)事故等級劃分制是一套較為完善的評估火災(zāi)嚴重程度的標準，將問責制的縱向標準與之結(jié)合，一方面有助于細化問責制的縱向標準，另一方面增加了問責的可操作性，因此建議在下一步消防行政問責立法工作中，應(yīng)將其吸納進入法律法規(guī)之中。

（三）問責范圍前移，加強對日常防火工作的監(jiān)督

目前，消防行政問責都是以危害結(jié)果為導向，只有出現(xiàn)了“造成重大損失或者惡劣影響”才啟動問責程序。消防安全工作旨在預防火災(zāi)及其他事故的發(fā)生，抓好日常消防監(jiān)督執(zhí)法工作，便能有效減少火災(zāi)事故的發(fā)生［4］。那么消防行政問責制，也應(yīng)該將重點置于消防監(jiān)督執(zhí)法工作之中，將問責的范圍前移，不僅是以危害結(jié)果為標準，將消防監(jiān)督執(zhí)法工作中存在的失職、舞弊、不作為、濫用職權(quán)等行為納入問責范圍，加強對消防機構(gòu)及其領(lǐng)導的日常監(jiān)管。同時，轉(zhuǎn)變以危害結(jié)果為導向的問責方式，應(yīng)將問責制融入執(zhí)法工作評價體系之中，對工作能力低下、不作為的人員進行問責，將問責常態(tài)化，盡早發(fā)現(xiàn)徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權(quán)的行為，將隱患扼殺于搖籃之中。問責范圍前移，同樣也是對消防機構(gòu)人員的保護，當發(fā)生重大火災(zāi)再進行問責，被問責人員將面臨較為嚴重的責任追究，將消防行政問責的范圍前移，與日常監(jiān)督檢查工作結(jié)合，將問責常態(tài)化，修正防火工作中的疏漏，避免執(zhí)法人員受到嚴厲問責。這更能有效地保障消防安全工作的落實。

四、結(jié)束語

消防行政問責制尚存諸多不足，不過隨著我國法治建設(shè)的日益完善，消防行政問責制將日趨完善，更好地為消防工作服務(wù)。在探索和完善消防行政制度的道路上，應(yīng)把問責范圍的確定作為首要工作，因其直接決定了問責制度的監(jiān)督對象，并與問責制度的啟動標準相關(guān)聯(lián)。界定一個合理的消防行政問責范圍，將有利于消防行政問責制的良性發(fā)展，避免苛責化問責，為消防安全工作起到保駕護航的作用。