新形勢下公證在征遷進程中的作用及價值探析
——以全域土地綜合治理為藍本

鄭元水

（福建省莆田市文獻公證處，福建 莆田 351100）

一、全域整治的概念及征遷過程中面臨的相關(guān)問題

全域土地綜合整治，即在國土空間規(guī)劃的指引下，克服單一要素、單一手段的土地整治模式，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地開發(fā)、低效建設(shè)用地和生態(tài)空間修復，是貫徹習近平生態(tài)文明思想和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段。［1］

而在實踐中，最為復雜和棘手的無非還是征遷安置問題，全域土地整治項目涉及面廣，且基本上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，被征用對象法律意識相對淡薄，加上還有大量的歷史遺留問題產(chǎn)生糾紛，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）征遷方案宣傳解釋不夠到位

實踐中，相對而言，征遷對象往往處于較為弱勢的地位，信息獲得渠道極為有限，且大多數(shù)農(nóng)民還是通過村委會以口口相傳的方式來了解拆遷的信息，他們并不清楚自己享有的權(quán)利和土地被征用后的增值預期，信息的不對稱造成了農(nóng)民對土地價值的低預估。［2］征遷方案一般會涉及多個層面，也有一部分專業(yè)的法律術(shù)語，特別對于群眾關(guān)心的補償標準以及產(chǎn)權(quán)置換方面，條文往往較多、篇幅較廣，但在現(xiàn)實的征遷工作中，往往方案公示后，沒有專業(yè)人員深入到被征遷鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行大范圍宣講，導致很多群眾對政策不熟悉，把握不準，影響后期簽約，甚至簽約后反悔的情況也屢見不鮮。

（二）征遷利益差距及認知失衡導致矛盾

人們之間的紛爭主要來源于利益的分配不均，而征遷從某種程度上可以視為利益的再分配，在利益格局的調(diào)整過程中，一部分社會成員、階層、群體的利益在一定程度上受到了影響，沒有受益或受益較少的群眾極易心態(tài)失衡引發(fā)糾紛。而拆遷糾紛發(fā)生本質(zhì)的因素，大多是來源于個體對自身利益的保護，以及當前部分地方政府在征遷工作中不科學、不健全的工作模式導致。［3］

土地是一種很稀缺的資源，城市化的進程加快導致建設(shè)用地需求量的愈來愈大，所以土地的價值還將繼續(xù)增長。［4］征遷會使群眾失去原有的住房和土地，并喪失依附土地的相關(guān)權(quán)益，同時，也改變了他們熟悉的生存環(huán)境，打破或影響他們原有交往的熟人社會關(guān)系，這就使得群眾會不自覺地產(chǎn)生一種抵觸征遷的情緒，特別對于老年人而言，征遷使得老年人群體無法滿足葉落歸根的樸素想法。

（三）送達手續(xù)不到位

征遷工作開始啟動時，會有一些需要告知的文書應送達被拆遷戶，如領(lǐng)取補償費通知書、限期騰房通知書、抽簽選房通知書等，按照法律規(guī)定都要送達到位，拆遷戶應當在送達回證上簽字。但在實踐中，在送達這些文書時，有部分拆遷戶出于不滿就會拒絕在送達回證上簽字，而送達人員大多采用留置送達方式，這種方式有時會出現(xiàn)送達回證上無在場人證明、找不到人叫他人轉(zhuǎn)交、送達回證上無當事人簽收也無記載其他在場人簽名證明等等狀況，這些也可能產(chǎn)生后續(xù)的一些程序瑕疵。

（四）鄰里之間、家庭內(nèi)部糾紛多發(fā)

征遷時，會有部分年久失修的、平時無人看管的房子，因為被規(guī)劃到產(chǎn)生了較為可觀的利益，鄰里之間、家庭內(nèi)部往往都會產(chǎn)生爭議，加上很多分家析產(chǎn)沒有明確的協(xié)議作為依據(jù)，導致大量的糾紛產(chǎn)生并難以調(diào)解，遲滯了項目的簽約進程。就以筆者經(jīng)歷過的一起矛盾而言，家庭內(nèi)部因為兄弟之間分配不均，出現(xiàn)兒子將父母打傷被行政拘留的情況發(fā)生，產(chǎn)生了極為惡劣的社會影響。

二、公證在全域土地整治中應如何發(fā)揮作用

公證具有“證明、服務、溝通、監(jiān)督”的職能，通過公證手段，可以保護國家利益和公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，穩(wěn)妥解決一系列現(xiàn)實問題，可以在征遷、安置過程中發(fā)揮其作用，不僅可以在很多場景中保全行為和證據(jù)，也可以作為一個中立的機構(gòu)參與調(diào)解，在征遷中也會有大量的繼承出現(xiàn)，需要有專業(yè)的人員為其厘清。就筆者參與的全域土地整治過程中公證所體現(xiàn)的作用，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）征遷過程中房屋繼承

在全域土地整治實踐中，被征遷的房屋大多為老房子或者古厝，權(quán)屬人去世的情況比比皆是，被拆遷人死亡后，繼承人沒有辦理相關(guān)的繼承手續(xù)，簽約時就會出現(xiàn)權(quán)屬爭議或權(quán)屬不明的情況。鑒于此，征遷部門就可以引導被拆遷人親屬到公證機關(guān)辦理繼承權(quán)公證，在確定產(chǎn)權(quán)證書上登記權(quán)利人的繼承人后，拆遷部門再與繼承人簽訂房屋面積確認書或拆遷補償安置協(xié)議。

（二）被征遷房屋的夫妻離婚雙方協(xié)議

被拆遷人離婚后，在離婚協(xié)議中未約定房產(chǎn)歸屬的，被拆遷人在婚姻關(guān)系存續(xù)期間，通過繼承、買賣或其他方式獲得被拆遷房地產(chǎn)的所有權(quán)，但產(chǎn)權(quán)證上只登記夫妻一方的名字。雙方離婚后，在離婚協(xié)議中未約定房產(chǎn)歸屬，可以建議當事人辦理析產(chǎn)協(xié)議公證，明確被拆遷的房地產(chǎn)歸其中一方個人所有或者共有，避免糾紛的產(chǎn)生。

（三）公證委托簽約

近年來的簽約受國內(nèi)外疫情影響，交通出行較為不便，若房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人在省外或國外，就無法親臨現(xiàn)場簽訂房屋面積確認書或拆遷補償安置協(xié)議，在此情況下，產(chǎn)權(quán)人可以在當?shù)剞k理委托公證，或者借助互聯(lián)網(wǎng)，通過遠程視頻的方式辦理委托公證，受托人可代替房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人與拆遷辦簽訂相關(guān)的文件資料，保證征收、拆遷工作的順利進行。

（四）證據(jù)保全

對于拆遷部門向被拆遷戶送達的重要文件的行為，可以申辦保全送達行為公證，固定證據(jù)，避免日后糾紛。另外，拆遷有爭議的房產(chǎn)，如他人代管房產(chǎn)、設(shè)有抵押權(quán)房產(chǎn)、被拆遷方或房屋承租人未在搬遷期限內(nèi)搬離但拆遷期限屆至的，若遇項目需緊急推進的，可以申辦證據(jù)保全公證，由公證員、攝像師對準備拆遷房屋的現(xiàn)狀進行攝像、拍照，對強制拆遷房屋內(nèi)的物品清點登記，制作清單以備未來可能產(chǎn)生的糾紛使用。

（五）公證調(diào)解

公證調(diào)解作為多元化糾紛解決機制的一種重要方式，在筆者參與的全域土地整治一線征遷糾紛調(diào)解中，公證作為中立、客觀的第三方，一方面可以對一些矛盾糾紛中涉及的法律問題提出專業(yè)的意見，另一方面也可以擺脫人情干擾，最大限度做到調(diào)解的角度公平，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居一些干部參與調(diào)解時的人情干擾，也容易得到調(diào)解對象雙方的認可，在參與的調(diào)解中成功率也相對較高，其中不乏一些歷史遺留問題，在調(diào)解成功后可以化解一些鄰里之間、兄弟之間恩怨，達到良好的社會效果。

三、公證職能在征遷中的價值

在“法治”“協(xié)商”等話語日益成為時代的主流時，通過對話協(xié)商和溝通，從而實現(xiàn)征遷糾紛化解機制的不斷完善，也是一條非常具有可行性的路徑。［5］公證的職能核心在于“證明、服務、溝通、監(jiān)督”，而從此衍生出的社會價值又賦予公證參與多元化糾紛解決機制的定位。

筆者在全域土地整治過程的公證介入的探索中，也總結(jié)出了一些有益的機制，其中最主要的是“公證調(diào)解+法律意見”機制，該機制立足于《民法典》及其司法解釋開展調(diào)解，對爭議各方的證明材料展開梳理，并在共有權(quán)分割、相鄰權(quán)糾紛、房屋合同買賣糾紛中以案釋法，在爭議多方達成一致的情況下及時引導各方簽訂產(chǎn)權(quán)確認協(xié)議書，在調(diào)解中充分運用居住權(quán)、意定監(jiān)護等保障老年人的權(quán)益，做到“拆房不拆家”“老有所居、老有所養(yǎng)”。還有就是若達不成調(diào)解的情況下，公證員可以以專業(yè)的法律視角，結(jié)合各方證據(jù)鏈，提出可行性的解決方案和法律意見，拆遷部門可以作為參考意見并作出判斷，推動征遷進程。

四、結(jié)語

全域土地整治是一項長期的工程，其目標是為造福后代子孫，遠大的愿景往往伴隨著極為艱辛的過程，而新的探索需要以不斷的實踐為基礎(chǔ)。任何宏偉目標的實現(xiàn)都需要長期不懈的努力和堅定執(zhí)著的意志，征遷引發(fā)的諸多矛盾糾紛非一日而成，也非一日可以解決，需要不斷地通過完善多元化糾紛解決機制去化解。本文以公證視角作出了相應的探索，相信在不久的將來，我國會逐步構(gòu)建起一整套更加完善的征遷全流程機制，并服務于廣大民眾。