行政告知行為的可訴性

李 勇

（河南世紀風律師事務所，河南 許昌 461000）

行政告知行為是行政主體在行使行政職權過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的程序性法律行為。政府信息公開從廣義上講，也是行政告知行為，但因范圍過寬，本文暫不討論。

行政告知行為的方式可以是書面的也可以是口頭的，隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，當然也可以是電子數(shù)據(jù)形式的。

一、行政告知行為的性質、形式和范圍

（一）行政告知行為的性質

因我國沒有統(tǒng)一的行政程序法典，學界認為行政告知具有程序性、附屬性、裁量性［1］，也有認為其還具有強制性、法定性［2］。但無論是哪種觀點，對于其程序性是沒有異議的。

行政告知行為往往是行政主體在行使行政職權過程中，發(fā)現(xiàn)行政相對人涉嫌存在違法行為時，在對其實施行政處罰或行政強制行為前予以告知，并敦促行政相對人自行糾錯的行為。行政告知同時應當向行政相對人明確其如有異議或意見，具體的救濟途徑，以便行政相對人能夠維護自身合法權益。

（二）行政告知行為的形式和范圍

告知的范圍涉及社會生活的各個領域和方面，與行政相對人密切相關的主要集中在工商、稅務、交通、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督等領域，隨著國家對知識產(chǎn)權的重視，知識產(chǎn)權領域的行政管理日趨加強，相應的行政許可行政處罰案件也大幅增長。

二、司法實踐中突顯的問題

（一）因行政管理職能不清晰而引發(fā)的問題

在司法實踐中，確實存在著因行政機關或行政機關授權、委托的機關，管理職能不清晰，或同一事項由不同行政機關管理的相互交叉重合情形，造成個別行政機關“不作為”或“亂作為”。還存在著負有多重管理職能，但未必有行政執(zhí)法權的情形。

比如街道辦事處，其本身是區(qū)縣級人民政府的派出機構，其基本職能是：貫徹執(zhí)行黨和國家的路線方針、社區(qū)文化建設、人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、擁軍優(yōu)屬及綜合執(zhí)法等事項，可謂“上面千條線、下面一根針”，工作繁重而復雜，但其本身在一些具體的領域，卻沒有行政執(zhí)法權，造成工作的被動。隨著政府機構改革的持續(xù)深入開展，各行政機關職能定位清晰捋順，相信此問題會得到極大改善。

（二）行政告知程序錯誤

1.因對行政相對人家庭或婚姻狀況缺乏了解，而導致的告知對象錯誤

在司法實務中，還存在著因行政機關工作不細致不深入，對行政相對人家庭或婚姻狀況缺乏了解，從而導致的送達告知對象錯誤。比如想當然地認為，接收告知書的人員與行政相對人具有婚姻關系，或系其同住的成年家屬，而事實上可能并非如此。

筆者曾辦理的一起行政訴訟案件就由此引發(fā)。行政機關原以為，原告與行政告知書上的接收人長期共同生活，其育有一子，應屬夫妻關系，但原告辯稱兩人在《告知書》送達之時，并非夫妻關系，造成行政機關的被動。而同事或鄰居也非適格地接受法律文書的主體，其不負有向行政相對人告知或轉交的義務，因此讓其代為送達同樣是錯誤的。

2.行政告知文書，應由行政機關正式的或具有行政執(zhí)法權的工作人員署名

在我國現(xiàn)有的行政序列中，客觀上存在著具有正式編制的行政機關工作人員，以及臨時的輔助人員，在具有正式編制的行政機關工作人員中，還存在著行政編制和事業(yè)編制的區(qū)別。而行政告知文書作為行政機關向行政相對人所出具的具有法律性質的正式文書，不僅要求行政機關本身具有行政管理職能，同時也要求在告知文書上署名的工作人員，應當系行政機關正式的或具有行政執(zhí)法權的工作人員。臨時的輔助人員、工勤人員顯然不符合行政行為程序正當性的要求，這雖是細節(jié)但應引起必要的注意。

3.告知送達方式的錯誤

行政公開是任一行政行為必須遵循的原則，行政告知當然也不例外；且行政告知的目的是通知行政相對人涉嫌的行政違法行為，并希望其及時糾正錯誤，因此將行政告知的內(nèi)容使行政相對人知悉，即是題中應有之義。

但送達的方式則必須按照法定程序進行，而非“一貼了之”“一寄了之”。對此，我國《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定；“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產(chǎn)保全……執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用我國《民事訴訟法》的相關規(guī)定?！睂τ谛姓晌臅乃瓦_可以適用我國《民事訴訟法》，有關直接送達、郵寄送達、留置送達等方式，嚴格按照法定程序進行。樹立依法行政的理念，加強和完善有關行政法律文書送達方式的學習培訓，充分保障行政相對人的合法權益，避免行政相對人因行政機關法律文書送達方式的錯誤，而未收到告知文書，進而導致其客觀上無法行使權利，并由此引發(fā)行政訴訟的情形。

4.未告知行政相對人陳述、申辯權

行政告知的目的，如上所述，是希望行政相對人就其涉嫌的行政行為予以糾錯。但從法理上分析，行政相對人畢竟是涉嫌違法而非確實違法，應當賦予其相應的陳述、申辯權，以查明事實。之所以是陳述、申辯權而非行政復議、行政訴訟權，系因行政告知本身并非行政強制或行政處罰措施，僅是可能引起行政強制措施而已。

而行政強制行政處罰措施，法律已賦予了行政相對人相應的行政復議、行政訴訟權利。因此賦予行政相對人就行政告知行為陳述、申辯權，已足以保護其合法權利。

三、行政告知行為的法律后果

行政告知行為因涉及的領域、內(nèi)容、行政相對人的作為或不作為的不同，而導致不同的法律后果.行政主體依據(jù)行政相對人不同的反應，作出相應的處理，大致可分為以下幾類：

（一）行政相對人按照行政告知的《通知書》或《告知書》的要求和期限，及時糾正錯誤行為，對此行政機關不會對其實施進一步的行政處罰或行政強制行為。

（二）行政相對人對于行政告知的《通知書》或《告知書》不認可，有異議，并要求復議復核或提起行政復議的，則行政告知行為不發(fā)生法律后果，應以最終的行政復議或司法裁判結果判明是非。

（三）行政相對人既未按照行政告知書的要求和期限，糾正其違法錯誤行為，也未提起行政復議或行政訴訟，行政機關則有權在其職權范圍內(nèi)，作出相應的行政處罰或行政強制行為。

（四）行政相對人未按照行政告知書的要求和期限，糾正其違法錯誤行為，但行政機關也未進一步做出相應的行政處罰或行政強制行為。

因第一種情形行政相對人涉嫌的違法行為已消除，第二種情形應以司法裁判結果為依據(jù)，本文重點討論第三、第四種情形。

四、行政告知行為是否可訴及處理

（一）行政主體對行政相對人作出進一步行政處罰或行政強制行為的，先前的行政告知行為不可訴，或依法予以駁回。原因在于，行政告知行為本身不具有強制性和執(zhí)行力，在行政相對人未依照行政告知書的要求和期限內(nèi)，糾正其涉嫌的違法行為時，行政機關所進一步作出的行政處罰或行政強制行為，已將先前的行政告知行為予以吸收。［1］

行政告知行為對行政相對人而言，既不發(fā)生法律效果也無法律利益，其已不具有訴的利益。換言之，其對先前的行政告知行為已不具有訴訟權利。當然在現(xiàn)行立案登記制的情形下，人民法院仍會予以立案。

（二）人民法院如已立案，在經(jīng)審查后應依法予以駁回，理由如上所述。但行政相對人的合法權益并未喪失，其仍可以對行政機關所作出的行政處罰或行政強制行為提起行政復議或行政訴訟，其合法權益的法律救濟途徑始終存在。

（三）上述第四種情形，行政相對人就行政告知行為享有訴權。就行政主體未再作出行政處罰或行政強制行為，是否涉嫌行政不作為或正確履行職權的問題，本文暫不討論。

（四）先前的行政告知行為，可能或者已實際影響到了行政相對人的合法權益，其有權提起行政復議或行政訴訟。即使行政主體未再作出行政處罰或行政強制行為，但先前的行政告知行為本身，就是行政機關對行政相對人所實施的行為，其可能或者已實際影響到了行政相對人的合法權益。

根據(jù)我國《行政訴訟法》第二條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！敝?guī)定，提起行政訴訟，維護其合法權益，對此應當是明確清晰的。

本文就行政告知行為的性質形式范圍，及根據(jù)不同的情形，分析其是否具有可訴性及處理，提出了個人的見解，希望引起業(yè)界的重視和研討，豐富和完善行政告知行為。