機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律思考

王 文

（湖北多能律師事務(wù)所，湖北 武漢 430070）

機(jī)場(chǎng)是城市建設(shè)中的重點(diǎn)內(nèi)容，在當(dāng)代社會(huì)發(fā)展中其重要性逐漸凸顯。機(jī)場(chǎng)作為一個(gè)公共的環(huán)境，為出行者提供便捷服務(wù)的同時(shí)，也需要兼顧機(jī)場(chǎng)相關(guān)企業(yè)的營(yíng)利性目的，因此加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理十分必要。

在此前一段時(shí)間的發(fā)展過(guò)程中，由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及相關(guān)法律思想觀(guān)念不完善等因素的限制，導(dǎo)致在機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方面的法律規(guī)范并不完善。因此在實(shí)際生活中存在眾多影響機(jī)場(chǎng)公共秩序的問(wèn)題存在。針對(duì)存在的問(wèn)題，建立更加完善的法律體系，成為促進(jìn)機(jī)場(chǎng)環(huán)境改善的重要手段。加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理是實(shí)施機(jī)場(chǎng)有償經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效解決機(jī)場(chǎng)公益性與營(yíng)利性沖突的有效途徑。

一、機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)概念解析

（一）機(jī)場(chǎng)

隨著實(shí)際使用需求的增加，機(jī)場(chǎng)的覆蓋面積也逐漸增加，不僅包括傳統(tǒng)意義上的跑道、滑行道、站坪、升降端安全區(qū)等基礎(chǔ)性的內(nèi)容，還包括供應(yīng)航空器進(jìn)場(chǎng)、離場(chǎng)和場(chǎng)面活動(dòng)使用等眾多復(fù)雜的場(chǎng)地，但是不包括為旅客、托運(yùn)人提供貨物運(yùn)輸服務(wù)的相關(guān)場(chǎng)所［1］。

只有對(duì)于機(jī)場(chǎng)覆蓋面積有明確的認(rèn)知，才能更好地實(shí)施機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理，明確所屬范圍是建立更加完善相關(guān)法律體系的重要基礎(chǔ)。根據(jù)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，可以將民用機(jī)場(chǎng)分為運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)兩種［2］。在實(shí)際使用過(guò)程中，民用機(jī)場(chǎng)的定位為公共基礎(chǔ)設(shè)施，在機(jī)場(chǎng)內(nèi)相關(guān)設(shè)施的使用均屬于公共范圍內(nèi)，公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)相關(guān)聯(lián)，因此機(jī)場(chǎng)可以看作是一種國(guó)家為社會(huì)公民提供社會(huì)服務(wù)的公共場(chǎng)所［3］。

（二）機(jī)場(chǎng)特許

所謂機(jī)場(chǎng)特許，即是在機(jī)場(chǎng)內(nèi)的一種特別許可。該許可可以分為民事和行政兩種類(lèi)型。其中民事許可涉及的內(nèi)容更加廣泛，包括一些商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。在民事許可的范圍內(nèi)，一些企業(yè)可以與機(jī)場(chǎng)達(dá)成某種相關(guān)的協(xié)定，在機(jī)場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行一些物品的提供，進(jìn)而達(dá)到獲取利潤(rùn)的目的［4］。

機(jī)場(chǎng)與企業(yè)集團(tuán)通過(guò)簽訂某種合同，約定一方私主體所有的商標(biāo)、商號(hào)、經(jīng)營(yíng)模式等資源允許另一方私主體進(jìn)行使用。而行政特許權(quán)則是只有政府方所獲得的部分許可權(quán)和特許權(quán)［5］。在行政特許權(quán)所限定的范圍之內(nèi)，國(guó)家政府可以在機(jī)場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行某些活動(dòng)和資源的分配，該活動(dòng)的進(jìn)行并不是為某些企業(yè)謀取利益的一種手段，而是以為社會(huì)公眾提供更加方便快捷的公共服務(wù)為目的。

在不同的國(guó)家，關(guān)于機(jī)場(chǎng)特許權(quán)的分配有不同的模式，在民事特許和行政程序的分配比例中，可以明顯看出，國(guó)家對(duì)于不同權(quán)利的重視。在我國(guó)機(jī)場(chǎng)特許權(quán)的分配中，行政權(quán)占主要部分，因此在我國(guó)機(jī)場(chǎng)主要是以社會(huì)公益性為其主要的性質(zhì)。

（三）機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)

所謂機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)，是在機(jī)場(chǎng)這種公共場(chǎng)所可以進(jìn)行一種經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)的許可權(quán)利。在我國(guó)《機(jī)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊(cè)》中明確規(guī)定機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體為政府，而授權(quán)人分為兩種，分別是在政府外建立的法人實(shí)體或者政府所有的自主機(jī)場(chǎng)實(shí)體，以及商業(yè)化機(jī)場(chǎng)實(shí)體的所有權(quán)人。獲得機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體可以在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)或者機(jī)場(chǎng)管理和發(fā)展的計(jì)劃制訂，能夠在機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)實(shí)施公共管理以及從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。為有效改善我國(guó)機(jī)場(chǎng)的發(fā)展質(zhì)量，國(guó)家針對(duì)國(guó)內(nèi)民用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展，采取了二合一的改革政策［6］。推行運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的企業(yè)化，以及將民用機(jī)場(chǎng)資產(chǎn)由當(dāng)時(shí)的中國(guó)民航局所有下放給地方政府所有。這種二合一的改良措施，有效提高了基層經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理合理化，同時(shí)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理混亂的問(wèn)題也可以得到有效解決。

通過(guò)法律的形式完善相關(guān)的機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理，可以有效地提高權(quán)力管理的效率，進(jìn)而對(duì)傳統(tǒng)管理辦法中存在的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性解決，明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)管理質(zhì)量的有效提高。

二、機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于機(jī)場(chǎng)發(fā)展的意義

實(shí)施機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理模式，是在現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)管理過(guò)程中的一種全新的模式，該模式的實(shí)施可以有效提高機(jī)場(chǎng)的管理效率，從而達(dá)到更大的經(jīng)濟(jì)收益目的，但是同時(shí)也會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)的管理工作造成一些額外的影響。針對(duì)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于機(jī)場(chǎng)發(fā)展的意義分析如下：

（一）增加營(yíng)利性

機(jī)場(chǎng)作為當(dāng)前發(fā)展階段的一種特殊的公共場(chǎng)所之一，其營(yíng)利性對(duì)于實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)的良好發(fā)展十分重要［7］。因此，針對(duì)傳統(tǒng)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理中存在的問(wèn)題，實(shí)施了機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理模式的改進(jìn)辦法。通過(guò)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)以招標(biāo)的方式來(lái)選擇機(jī)場(chǎng)商業(yè)性服務(wù)的提供者，進(jìn)而為創(chuàng)設(shè)更加良好的機(jī)場(chǎng)環(huán)境提供了優(yōu)良的基礎(chǔ)。

商業(yè)性服務(wù)的提供者相較于傳統(tǒng)的公益性服務(wù)而言，能夠更加準(zhǔn)確地把握消費(fèi)者的需求，進(jìn)而結(jié)合自身營(yíng)利性目的，為機(jī)場(chǎng)的出行者提供更加適宜的選擇。同時(shí)機(jī)場(chǎng)負(fù)責(zé)人通過(guò)將機(jī)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方企業(yè)，可以從中獲取相應(yīng)的收益，進(jìn)而為建設(shè)更加優(yōu)質(zhì)的機(jī)場(chǎng)設(shè)施提供更加充足的資金儲(chǔ)備。但是，這種理想化的發(fā)展模式并不是在任何的機(jī)場(chǎng)都可以得到有效實(shí)施的。部分機(jī)場(chǎng)在進(jìn)行發(fā)展的過(guò)程中，由于機(jī)場(chǎng)直接管理人員喪失了對(duì)于基層管理的權(quán)力，導(dǎo)致部分企業(yè)在進(jìn)行商業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，盲目地采用經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式，忽略了其與實(shí)際情況的契合性，對(duì)達(dá)到機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理模式的良好效果造成了明顯的影響，限制了機(jī)場(chǎng)的發(fā)展。

或者是在部分地區(qū)的機(jī)場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，由于相關(guān)管理人員的思想過(guò)于保守，拒絕機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型管理模式，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)的發(fā)展受到限制，影響機(jī)場(chǎng)的正常收益。

（二）優(yōu)化機(jī)場(chǎng)管理效果

在現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中，單一地依靠政府的統(tǒng)籌管理，已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效增長(zhǎng)，只有增強(qiáng)市場(chǎng)發(fā)展的自由度，才能夠激發(fā)市場(chǎng)發(fā)展的活力。機(jī)場(chǎng)建設(shè)在當(dāng)前發(fā)展階段具有十分重要的意義，因此實(shí)施機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)于機(jī)場(chǎng)發(fā)展而言十分必要［8］。該模式的實(shí)施，不僅可以有效降低機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)還可以在相關(guān)負(fù)責(zé)企業(yè)先進(jìn)的管理理念支持之下，實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力的有效提高，成為機(jī)場(chǎng)由經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)變的重要手段。

經(jīng)營(yíng)型管理模式已經(jīng)不再適合于當(dāng)前發(fā)展的需求，只有提高機(jī)場(chǎng)的管理效率，為機(jī)場(chǎng)的發(fā)展帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)收益，才能夠促進(jìn)機(jī)場(chǎng)更好的發(fā)展。此外，實(shí)施機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法，有利于理順機(jī)場(chǎng)與航空公司、客貨代理人、其他經(jīng)營(yíng)單位的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，降低各利益方針對(duì)于經(jīng)濟(jì)收益而造成的不良關(guān)系，促進(jìn)機(jī)場(chǎng)發(fā)展的可持續(xù)性，在實(shí)現(xiàn)各利益方利益共贏的基礎(chǔ)上，為社會(huì)提供更好的機(jī)場(chǎng)服務(wù)。

三、機(jī)場(chǎng)有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)問(wèn)題思考

機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題是優(yōu)化機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和法律體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，只有做好機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效轉(zhuǎn)讓?zhuān)拍艽龠M(jìn)形成更好的建設(shè)和發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)發(fā)展與企業(yè)發(fā)展的共同進(jìn)步，機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)需要進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)?］。只有針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格管理等眾多方面進(jìn)行科學(xué)化的規(guī)制，才能夠?qū)崿F(xiàn)各方利益的有效平衡，筆者對(duì)未來(lái)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)立法的建議如下：

（一）關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)入限制

為提高機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的質(zhì)量，需要對(duì)于關(guān)聯(lián)企業(yè)的進(jìn)入進(jìn)行嚴(yán)格的限制，避免一些不法分子利用法律漏洞，給社會(huì)帶來(lái)不良影響。在當(dāng)前發(fā)展階段，針對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)入的限制有部分法律內(nèi)容，其中《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中對(duì)與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人參與招標(biāo)的行為進(jìn)行了明確的限制。

因此，在機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，也需要對(duì)于相關(guān)的責(zé)任人進(jìn)行限制。在一定范圍和一定條件下，對(duì)于機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)中，一些具體項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)授予過(guò)程需要進(jìn)行嚴(yán)格的管控，本著公平、公正、公開(kāi)的原則，從法律方面對(duì)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的專(zhuān)項(xiàng)工作進(jìn)行嚴(yán)格的限制。建立完善且科學(xué)的法律體系，將機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入的禁止設(shè)立為一種有條件的競(jìng)爭(zhēng)，能夠更加符合當(dāng)前發(fā)展的需求，同時(shí)提高轉(zhuǎn)讓工作的公正性，避免機(jī)場(chǎng)發(fā)展進(jìn)入一種壟斷狀態(tài)。

（二）基于經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)分類(lèi)的價(jià)格管制

機(jī)場(chǎng)屬于公共場(chǎng)所，在機(jī)場(chǎng)內(nèi)各種設(shè)施的存在，都是以為旅客提供更加便捷的服務(wù)為目的［10］。因此，在進(jìn)行相應(yīng)的價(jià)格定位方面，需要結(jié)合實(shí)際的經(jīng)濟(jì)水平經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，避免出現(xiàn)因價(jià)格過(guò)高而導(dǎo)致的消費(fèi)受限問(wèn)題。一般的機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)包括了航空燃油供應(yīng)、食品飲食配送、商鋪開(kāi)辦、銀行外幣兌換、航空配餐服務(wù)、出租車(chē)服務(wù)、汽車(chē)租賃、機(jī)場(chǎng)廣告、免稅店、美發(fā)店、自動(dòng)售貨機(jī)、旅館、商品代購(gòu)、紀(jì)念品商店等一系列的內(nèi)容。按照其所具有的性質(zhì)可以大致分為兩類(lèi)，分別是核心業(yè)務(wù)及經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。

以上各種服務(wù)內(nèi)容在進(jìn)行價(jià)格設(shè)定的過(guò)程中，需要結(jié)合行業(yè)的平均水平，針對(duì)不同類(lèi)別的特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)制定科學(xué)的盈利空間，在收費(fèi)制度方面實(shí)施可對(duì)標(biāo)成本回收原則，雖然在一些非航空活動(dòng)，直接相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)，內(nèi)容方面存在一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但是該權(quán)利的使用也需要在科學(xué)合理的范圍內(nèi)，在注重企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，還需要考慮到機(jī)場(chǎng)的公益性質(zhì)。

四、完善機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的總體構(gòu)想

機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理涉及眾多內(nèi)容，同時(shí)還要協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，因此若想實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)優(yōu)質(zhì)的管理效果，就是要制定更加完善的計(jì)劃，具體分析如下：

（一）理順管理、經(jīng)營(yíng)關(guān)系，制定科學(xué)管理型模式

傳統(tǒng)的機(jī)場(chǎng)管理模式已經(jīng)不再適合當(dāng)前發(fā)展的需求，在進(jìn)行機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理優(yōu)化的趨勢(shì)之下，理順管理和經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系，制定科學(xué)的管理新模式是優(yōu)化機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的首要環(huán)節(jié)。在進(jìn)行機(jī)場(chǎng)資金分化的過(guò)程中，首先要明確機(jī)場(chǎng)固定資產(chǎn)，以及將來(lái)要實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目之間的分配比例，充分協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)直接負(fù)責(zé)人與相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人之間的責(zé)任明確規(guī)劃，進(jìn)而確保機(jī)場(chǎng)對(duì)航空服務(wù)公司收取特許費(fèi)或者是營(yíng)業(yè)提成工作的順利展開(kāi)。要將機(jī)場(chǎng)的發(fā)展目標(biāo)放得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)，不要只考慮到眼前的經(jīng)濟(jì)收益，而應(yīng)該將機(jī)場(chǎng)的發(fā)展作為一項(xiàng)重點(diǎn)的發(fā)展內(nèi)容，促進(jìn)機(jī)場(chǎng)管理模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)的優(yōu)化發(fā)展。

（二）積極尋找戰(zhàn)略合作伙伴，增加投資主體

機(jī)場(chǎng)的發(fā)展需要充足的資金儲(chǔ)備，因此，需要積極尋找戰(zhàn)略合作伙伴，增加投資主體。按照我國(guó)《公司法》及民航投資相關(guān)規(guī)定，機(jī)場(chǎng)在進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的過(guò)程中，需要對(duì)固定資產(chǎn)管理公司和航空服務(wù)公司分別引入外部資本和管理，提高資本的融合效率，積極引入戰(zhàn)略合作伙伴。在進(jìn)行傳統(tǒng)管理模式向特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，需要有充足的資金儲(chǔ)備，才能夠確保轉(zhuǎn)型過(guò)程的順利展開(kāi)，進(jìn)而促進(jìn)機(jī)場(chǎng)管理的優(yōu)化。

（三）完善機(jī)場(chǎng)管理內(nèi)容

近些年來(lái)，隨著國(guó)民收入水平的不斷提升，人們對(duì)機(jī)場(chǎng)的使用需求也逐漸增加，因此針對(duì)實(shí)際的使用需求進(jìn)行機(jī)場(chǎng)管理內(nèi)容的完善，開(kāi)發(fā)機(jī)場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的商機(jī)，是實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)更好管理效果的重要手段。只有以實(shí)際的發(fā)展需求為基礎(chǔ)，才能夠更好地明確機(jī)場(chǎng)的發(fā)展方向，進(jìn)而為法律體系的完善提供更明確的發(fā)展基礎(chǔ)。

綜上所述，在機(jī)場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程中，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理模式，可以有效改善機(jī)場(chǎng)的管理效果。在進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，可能會(huì)涉及多方的利益，因此制定完善的法律體系是在進(jìn)行管理模式實(shí)施過(guò)程中，降低各種利益糾紛出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)優(yōu)化管理效果的重要舉措。