城市生活垃圾治理的法律困境與策略

左乾乾

（仙桃職業(yè)學(xué)院，湖北 仙桃 433000）

一、城市生活垃圾治理的法理邏輯

從縱向結(jié)構(gòu)上來看，生活垃圾分類主要由“市區(qū)——街道——社區(qū)”等有關(guān)部門共同推進(jìn)的，在各級(jí)人員的配置上，市級(jí)的工作人員一般為20名左右，而到了街道則只有1到2名工作人員，社區(qū)則一般不配備專職工作人員。[1]不難看出，從市到社區(qū)的工作人員的數(shù)量在逐級(jí)遞減，尤其是街道和社區(qū)，工作人員基本是身兼數(shù)職，僅依靠政府單方面努力無法實(shí)現(xiàn)社區(qū)垃圾治理。不僅如此，從法律的角度來看，雖然當(dāng)前我國制定了一些垃圾處理的法律制度，但這些制度在實(shí)踐中需要投入大量的人力資源才能確保其得到有效的執(zhí)行，由于基層垃圾治理方面的人力資源供給不足，導(dǎo)致一些涉及垃圾分類的懲罰性條款往往被束之高閣，硬法的約束力也會(huì)因此受損。因此，完全依靠法律的硬性規(guī)定，并不足以應(yīng)對城市垃圾治理問題。

軟法基于共同體成員協(xié)商制定，一旦違反，便會(huì)受到共同體成員的譴責(zé)，在這種制定和實(shí)施的過程中，有助于成員對規(guī)則意識(shí)的養(yǎng)成，一定程度上也能減輕政府負(fù)擔(dān)避免資源的過度消耗。當(dāng)前微信、微博、抖音等新媒體技術(shù)的飛速發(fā)展，人民關(guān)心國家大事、表達(dá)意見與建議的渠道更加便捷多樣。城市垃圾分類治理過程與人民的生活息息相關(guān)，人民更加愿意表達(dá)自己的訴求。因此，在城市生活垃圾治理中，不能“一刀切”，而是應(yīng)該充分反映民意，以集民智、聚民心，這是城市生活垃圾治理的可探索路徑。

二、城市生活垃圾治理的法律困境

（一）專門立法體系不完善

我國還未針對城市生活垃圾分類出臺(tái)全國性的專項(xiàng)法律，涉及垃圾分類的條款大多散落在各類規(guī)范性文件中，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃且效力層級(jí)普遍較低?！董h(huán)境保護(hù)法》第三十七條明確了地方各級(jí)政府在推進(jìn)垃圾分類過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮組織作用。但是未指明政府具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任。《固體廢物污染環(huán)境防治法》雖然對生活垃圾治理有一些針對性的規(guī)定，但并未規(guī)定具體的實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行起來容易出現(xiàn)偏差。而《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中并沒有對公民個(gè)人在垃圾分類處理方面的義務(wù)作出相應(yīng)的規(guī)定，這不利于引導(dǎo)公民進(jìn)行垃圾分類處理，特別是生活垃圾相對較多的城市，如果各部門法在對公民在垃圾分類方面的義務(wù)規(guī)定不一致，容易讓市民忽略自身在垃圾分類方面的義務(wù)。

（二）垃圾分類缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

我國主要依靠地方性法律對垃圾分類行為進(jìn)行規(guī)范。由于全國性專項(xiàng)立法缺失，使得地方法律在立法之初就面臨著許多困難，不少條款的制定需要從法理或者其他實(shí)體法中尋找依據(jù)，同時(shí)還要考慮地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等外在因素的影響，因而在很多基礎(chǔ)性問題上存在較大差異。最具代表性的就是在生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)上，地區(qū)之間既有“三分法”也有“四分法”，名稱上也不盡相同。只有明確了城市生活垃圾分類的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，人們才會(huì)有明確的分類行為準(zhǔn)則。[2]雖然“因地制宜”是推進(jìn)城市生活垃圾分類工作的內(nèi)在要求，但如果在垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)這一基本問題上就存在較大差異的話，無疑會(huì)給公眾帶來執(zhí)行上的困惑，因?yàn)槿狈Ω鼮榧?xì)致的指導(dǎo)說明，從而也使得生活垃圾在分類操作上存在著諸多困難，進(jìn)而出現(xiàn)“垃圾混投”現(xiàn)象。更兼上文中所提及的處罰方式上亦存在差異，由于缺乏統(tǒng)一的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，過重或者過輕的處罰都容易使公眾產(chǎn)生抵觸情緒，影響垃圾分類的效率。

（三）法治與自律之間存在沖突

軟法同硬法混治，共同發(fā)揮作用，是法律規(guī)范為城市生活垃圾分類治理提供保障的新路徑。但實(shí)踐中兩者容易發(fā)生沖突，硬法由國家專責(zé)機(jī)關(guān)制定，其過程始終堅(jiān)持法治原則，內(nèi)容上也更具合法性。[3]而軟法制定不具有規(guī)范的程序，制定主體法律意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)制也不健全，造成軟法容易偏離法治精神，與硬法內(nèi)容相違背。就城市生活垃圾的軟法和硬法治理而言，當(dāng)法律的強(qiáng)制性規(guī)定與市民的義務(wù)履行出現(xiàn)沖突時(shí)，就會(huì)影響城市生活垃圾分類處理的效果。比如法律雖然規(guī)定政府在垃圾分類管理方面的強(qiáng)制性義務(wù)，但一些城市由于垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施不完善，導(dǎo)致市民難以履行垃圾分類義務(wù)，這實(shí)際上表明軟法和硬法之間在實(shí)踐中可能存在沖突，需要注重二者的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

三、城市生活垃圾治理的法律策略選擇

（一）加強(qiáng)垃圾治理專項(xiàng)法律體系建設(shè)

國家可以制定全國性的專門性法律對城市生活垃圾分類進(jìn)行規(guī)范，在生活垃圾分類投放、處理、回收利用的過程中做到全國一盤棋，從宏觀上把控垃圾分類治理工作的開展。首先，內(nèi)容上要盡可能地多一些規(guī)則，避免涉及垃圾的法律過于原則化。在統(tǒng)一垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，可以針對性地對分類對象配備具體的實(shí)施細(xì)則，提高可操作性。[4]其次，立法應(yīng)當(dāng)明確生產(chǎn)者在城市生活垃圾分類治理中的責(zé)任。事實(shí)上，能否對城市生活垃圾進(jìn)行無害化和資源化利用，往往取決于生產(chǎn)者在產(chǎn)品生產(chǎn)之初的能力水平和責(zé)任意識(shí)，產(chǎn)品是否便于拆解分離，也會(huì)直接影響消費(fèi)者的后期分類工作。最后，應(yīng)當(dāng)通過法律強(qiáng)制要求，將垃圾分類知識(shí)納入今后的全民教育事業(yè)中。生活垃圾也是資源，只有讓公眾充分意識(shí)到生活垃圾錯(cuò)放是一種資源的浪費(fèi)，充分認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的垃圾處理方式帶來的弊端，才能最終實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾分類知行合一的目標(biāo)。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)地方垃圾分類立法

實(shí)施城市生活垃圾分類治理，需要各地方、各社區(qū)因時(shí)因地制宜，完善地方垃圾分類治理的法治建設(shè)，凝聚社會(huì)各方面力量。當(dāng)前我國各地就垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、清掃、收集、運(yùn)輸、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)做了相應(yīng)的規(guī)定，制定了相應(yīng)的辦法，并且這些規(guī)定不盡相同，這給垃圾分類區(qū)域的協(xié)調(diào)治理造成了障礙。國家應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為了積極的更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，垃圾分類治理也應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域間的合作，降低垃圾分類治理成本，在政府的主導(dǎo)下，借助市場的力量，找到垃圾分類處理的最優(yōu)解。[5]在各地已有的立法基礎(chǔ)上，在相鄰地區(qū)之間，可以嘗試區(qū)域協(xié)同立法，以增強(qiáng)地方之間垃圾分類處理的協(xié)調(diào)性，探索垃圾分類統(tǒng)一的治理模式。

（三）推進(jìn)城市生活垃圾治理的多元共治

政府應(yīng)充分利用其在城市生活垃圾分類治理的主導(dǎo)優(yōu)勢，把握方向、加強(qiáng)監(jiān)管，堅(jiān)持“共建、共治、共享”的理念，堅(jiān)持參與主體的多元化，以降低政府運(yùn)作成本，提高公共服務(wù)水平，引導(dǎo)居民逐步養(yǎng)成文明健康的衛(wèi)生習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在堅(jiān)持民主協(xié)商理念的同時(shí)，在生活垃圾治理體系中，發(fā)揮各方參與主體的力量協(xié)同治理，共同破解“垃圾圍城”困境，逐步使全民達(dá)成共識(shí)，以期在城市生活垃圾分類治理中實(shí)現(xiàn)共治、共贏、共享，共同推進(jìn)城市生態(tài)建設(shè)。一方面，發(fā)揮社區(qū)的引導(dǎo)作用。城市生活垃圾分類應(yīng)當(dāng)以社區(qū)治理為中心，在垃圾分類中，可以進(jìn)一步推廣上海市上航新村小區(qū)的做法，組建一支由社區(qū)黨員、樓組長、居民骨干、物業(yè)人員以及主要負(fù)責(zé)垃圾投放的家庭代表等組成的志愿者隊(duì)伍，與居民進(jìn)行面對面地溝通、勸說、簽訂小區(qū)規(guī)約、發(fā)放倡議書等形式進(jìn)行動(dòng)員，加強(qiáng)對社區(qū)居民的示范引導(dǎo)和規(guī)則約束。另一方面，加強(qiáng)宣傳垃圾危害、垃圾分類的好處、垃圾分類的要求、垃圾分類治理的相關(guān)法律規(guī)范，針對垃圾分類工作中具有技術(shù)性、操作性的知識(shí)開展專業(yè)培訓(xùn)，可以采用抖音、快手、微信、微博等大眾參與度較高的App，錄制相關(guān)的城市生活垃圾分類的短視頻、法制小講堂，分類小常識(shí)等，采用“互聯(lián)網(wǎng)+”的形式來推廣垃圾的分類治理理念，普及垃圾分類的法律規(guī)范、實(shí)際操作等相關(guān)的知識(shí)，增強(qiáng)居民的規(guī)則意識(shí)與參與意識(shí)。