檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的問題與建議

王 侃

（恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000）

一、恩施市檢察院辦理環(huán)境資源公益訴訟案件基本情況

2017年至2020年，恩施市人民檢察院的公益訴訟工作主要圍繞環(huán)境與資源保護進行，所辦理的大多數(shù)案件為環(huán)境資源領域類公益訴訟案件。2017年在恩施人民檢察院共發(fā)出訴前檢察建議16件，環(huán)境資源類訴前檢察建議14件，起訴案件數(shù)為0件。2018年，訴前檢察建議共計發(fā)出51件，其中環(huán)境資源類訴前檢察建議發(fā)出44件，提起行政公益訴訟共計2件，刑事附帶民事公益訴訟1件。2019年，訴前檢察建議共計發(fā)出63件，其中環(huán)境資源類訴前檢察建議發(fā)出45件，提起行政公益訴訟為2件，刑事附帶民事公益訴訟為4件。2020年發(fā)出訴前檢察建議70件，其中環(huán)境資源類訴前檢察建議發(fā)出40件，提起行政公益訴訟為3件，刑事附帶民事公益訴訟為3件。

二、環(huán)境資源領域類公益訴訟案件辦理存在的問題及原因

（一）公益訴訟案件起訴數(shù)量少、提起訴訟率較低

檢察機關在發(fā)現(xiàn)行政機關未依法履行監(jiān)督職責、損害國家、公共利益現(xiàn)象時，應當先履行訴前督促整改建議，部分行政機關會根據(jù)檢察建議進行整改，大部分案件會在前置程序中得以解決，因此起訴到法院的案件數(shù)量較少。筆者認為導致起訴率低，不僅存在訴前程序督促行政機關及時整改的原因，檢察系統(tǒng)內(nèi)部的績效考核以及對結案率的盲目追求等都是造成起訴率低的原因。正是由于檢察人員在實踐過程中辦案壓力大，導致一味地追求結案率，在某種程度上忽視了公共利益問題的解決。

在民事環(huán)境公益訴訟中，由于《民訴法》第五十五條規(guī)定，環(huán)境資源保護案件，當然起訴權是檢察機關缺失的。只有涉案主體未提起訴訟，起訴主體才能是檢察機關，履行本應由原涉案主體行使的權利來提起訴訟。[1]這一規(guī)定將檢察機關提起訴訟的范圍規(guī)定在涉案的其他組織未提起訴訟后，導致環(huán)境類公益訴訟被擱置、拖延。這是由于檢察機關無法判斷案件涉案主體起訴與否以及起訴時間在什么時候，而且要經(jīng)歷繁瑣的公告程序，對于檢察機關及時高效地提起民事公益訴訟是不利的。故基層檢察院存在民事環(huán)境資源公益訴訟的起訴案件很少的情況。

（二）公益訴訟案件辦理中調(diào)查核實、證據(jù)收集難度大

檢察機關在辦理環(huán)境資源類公益訴訟案件中的調(diào)查取證權還沒有完全得到法律的承認?！睹裨V法》第二百一十條僅針對檢察院在履行監(jiān)督職責時的調(diào)查核實權，對公益訴訟并未涉及?！豆嬖V訟試點工作實施辦法》第六條和第三十三條，雖然明確公益訴訟中檢察機關的調(diào)查核實權，但調(diào)查核實只能在檢察機關對具體公益訴訟案件正式立案后且明確排除了查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制性措施。在實踐中，雖然檢察機關通過“兩法銜接”平臺或其他行政機關的工作聯(lián)系中可以發(fā)現(xiàn)線索，但由于檢察機關缺乏合法的調(diào)查取證手段，有些即時性的證據(jù)往往會錯失時機而難以取得。我院在辦理公益訴訟案件中沒有遇到過行政機關不配合的情況，行政機關一般都能積極履行監(jiān)督職責配合我們工作的展開。但是有些企業(yè)會以逃避監(jiān)管的方式排污、毀滅排污證據(jù)，如此造成檢察機關在對這類違法行為及時進行掌握、判斷、處理時，存在困難。故筆者認為，檢察機關的調(diào)查取證權需要進一步增加，并且在必要時應當賦予檢察機關扣押、查封等等強制性措施。

（三）環(huán)境公益訴訟損害賠償金使用問題

相對于請求賠償，環(huán)境公益訴訟中，對被損害的環(huán)境進行修復更重要。設立環(huán)境類公益訴訟損害賠償金，就是為修復受損的生態(tài)環(huán)境。檢察機關在提起民事類環(huán)境公益訴訟時，賠償損失或恢復原狀是檢察機關僅能提出的請求，然而環(huán)境的破壞通常都是不可逆轉的，能夠實現(xiàn)恢復原狀的幾率微乎其微。修復被破壞的生態(tài)環(huán)境，需要通過建立生態(tài)修復機制來進行替代性修復，用補植復綠、異地修復等辦法來替代恢復原狀。實踐中，大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件最終都會要求被告繳納損害賠償金。要真正把損害賠償金運用到補植復綠、環(huán)境替代性修復、異地修復中才能發(fā)揮他真正的價值。

恩施市院2017年至2020年8件刑事附帶民事環(huán)境資源公益訴訟案件共計收到損害賠償金121．2634萬元，該賠償金由恩施州生態(tài)環(huán)境局恩施市分局在恩施市財政局設立了專戶并代收，由于無相關程序性規(guī)定，并未將損害賠償金用于相關生態(tài)環(huán)境的恢復治理。2019年底審計局認為該專戶違反財政收入項目管理規(guī)定，將其停止使用。恩施市為縣級市，按照該辦法，恩施市人民政府不具備損害賠償權利人資格，那么只能由恩施州人民政府負責市級生態(tài)環(huán)境損害資金的使用和管理。但生態(tài)環(huán)境修復相關支出又必須納入市級一般公共預算，恩施州人民政府要指定相關部門負責損害賠償金支出、預算并提出申請?zhí)峁┎牧虾蠼欢魇┦胸斦謱徍撕蠓侥苤С?。由此可看出，損害賠償金的使用要跨兩級行政機構經(jīng)指定審批等過程十分繁瑣。而且該辦法也沒能明確支出主體，還有待損害賠償權利人指定，進一步導致?lián)p害賠償金“只進不出”的狀態(tài)，不利于生態(tài)環(huán)境的修復。

（四）公益訴訟生效裁判執(zhí)行效果不佳

環(huán)境公益訴訟案件判決后的執(zhí)行情況直接決定了對社會公共利益的救濟效果。在基層檢察院的工作中，重心都在訴前、起訴和審判上，后續(xù)的執(zhí)行問題卻沒有投入同等精力，僅僅簡單做了“回頭看”工作。基于檢察系統(tǒng)內(nèi)部由上而下對公益訴訟的重視，以及考慮到層層下達的公益訴訟年度考核目標，基層檢察院只能通過提高辦案數(shù)量來形成競爭優(yōu)勢，上級院對辦案數(shù)量的統(tǒng)計主要為立案數(shù)，訴前檢察建議數(shù)、起訴數(shù)等，很少涉及案件判決后的執(zhí)行情況。這無形中造成了檢察機關在辦理環(huán)境公益訴訟案件時，將更多精力投入到前期而對后期執(zhí)行關注不夠。傳統(tǒng)的民事行政訴訟思考模式都認為執(zhí)行主要由人民法院負責，而公益訴訟與其最大的不同在于最終目的是公益救濟，并且在環(huán)境公益訴訟中，執(zhí)行階段還涉及需要長期對生態(tài)環(huán)境進行修復、恢復原狀、生態(tài)管護、定期察訪等系列問題，人民法院在辦理執(zhí)行案件本身存在案多人少的矛盾，作為公益訴訟人身份的檢察機關應更加全面履行法律職能，對執(zhí)行階段的案件積極監(jiān)督，不做被動旁觀者。

三、完善檢察機關環(huán)境資源類公益訴訟的意見

（一）適當放寬并明確規(guī)定檢察機關的調(diào)查取證權

由于調(diào)查取證權關系到環(huán)境公益訴訟案件辦理的最終效果，為確保檢察機關提起環(huán)境資源公益訴訟的職能得到有效體現(xiàn)，應在立法上適當放寬對檢察機關調(diào)查取證權的規(guī)定，特別是放寬在某些必要時賦予檢察機關查封、扣押等一系列強制措施的相關規(guī)定。對檢察機關在提起環(huán)境類公益訴訟時，明確提出相應行政機關有配合檢察機關工作的義務，若相應行政機關不配合，檢察機關可以依法行使檢察監(jiān)督權，向相應行政機關的上級主管部門發(fā)出檢察建議。

（二）完善環(huán)境公益訴訟損害賠償金使用相應規(guī)定

把縣級市的人民政府也劃入行政區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人范圍，明確指定行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境局為損害賠償金支出的主體單位，由其負責編制生態(tài)修復及工作經(jīng)費支出預算草案，提出使用申請，讓本級財政部門審核后按規(guī)定支出。[2]這避免了在縣一級行政機關損害賠償金使用跨兩級行政單位的繁瑣過程。還可以規(guī)定檢察機關對損害賠償金的使用進行跟蹤監(jiān)督，讓損害賠償金切實運用到生態(tài)環(huán)境修復中，發(fā)揮其真正的價值。

（三）完善上級院考核標準

檢察系統(tǒng)考核標準要進一步完善，內(nèi)部績效考核以及對結案率的要求也是造成起訴率低的原因，在考察結案率的同時，要更全面地對起訴率、公共利益問題的解決情況一并進行考察。除此以外還應就前期的訴前建議、起訴數(shù)量，后期的執(zhí)行情況進行考核，改變基層檢察機關單純憑借辦案數(shù)量而形成競爭優(yōu)勢的局面。讓基層院在公益訴訟案件的前期辦理和后期執(zhí)行中投入同等精力，強化其對生效裁判執(zhí)行情況的監(jiān)督。