違法建筑處理的法律問題相關(guān)探討

陳岳榮

（浙江萬申佳律師事務(wù)所，浙江 麗水 323000）

在城市管理中，違法建筑數(shù)量較多，城市管理難度增加，不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展。違法建筑的形成原因以及建設(shè)目標(biāo)等存在差異性，但管理過程中，由于我國對違法建筑這一現(xiàn)象的立法不夠完善，缺乏良好的執(zhí)法力度，對違法建筑管理效率低下。針對違法建筑，若采用強(qiáng)制性拆除這一單一管理方式，將會導(dǎo)致資源浪費(fèi)。若不拆除違法建筑，則違法建筑數(shù)量不斷增加，影響市容，制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程。行政機(jī)關(guān)在開展違法建筑處理工作時(shí)，需要始終遵循我國法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守流程，一旦出現(xiàn)違法處理違法建筑現(xiàn)象，則需要承擔(dān)法律責(zé)任。將我國現(xiàn)有法律作為基礎(chǔ)，提出完善的違法建筑行政執(zhí)法措施，明確提出違法拆除違法建筑的行政賠償，提高違法建筑治理質(zhì)量，優(yōu)化城市環(huán)境[1]。

一、違法建筑處理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）對違法建筑認(rèn)定較為混亂

現(xiàn)階段，行政主體對違法建筑以及違法建設(shè)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，因而在實(shí)際執(zhí)法過程中，將需要全部拆除的建筑以及需要部分拆除的建筑混為一談，在一定程度上將損害部分民眾的利益。違法行政行為產(chǎn)生的主要原因則是對違法建筑認(rèn)知不明確，在開展違法建筑整治以及處理工作時(shí)，需要始終將我國法律法規(guī)作為基礎(chǔ)，正確認(rèn)知違法建筑。當(dāng)前我國針對違法建筑這一問題時(shí)，通常采用經(jīng)驗(yàn)式立法，因而出現(xiàn)認(rèn)定混亂現(xiàn)象。在認(rèn)定違法建筑時(shí)，無法充分分辨出違法建筑以及違章建筑，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，甚至將違章建筑作為拆除對象，同時(shí)也并未進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，因?yàn)檫@一問題所引發(fā)的爭議相對較多。我國并未針對違法建筑制定完善的法律條例，甚至對違法建筑的界定不明確，不利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展違法建筑管理工作。

（二）違法建筑處罰方式存在單一性

當(dāng)前我國關(guān)于違法建筑的處理，法律中共計(jì)規(guī)定了四種處理手段。第一種方式則為立即停止施工，這一處理方法主要是針對正在施工的違法建筑，要求當(dāng)事人立即停止施工建設(shè)行為。第二種方式則為限期拆除，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要給出拆除期限，在這一期限內(nèi)，違法行為人需要自行拆除違法建設(shè)。若拆除難度較大，可由其他組織協(xié)助拆除。第三種處理方法則是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，當(dāng)事人拒絕拆除，則行政部門可申請強(qiáng)制拆除。最后一種方法則是行政機(jī)關(guān)需要對違法建筑建造者進(jìn)行行政處罰，有兩種處罰方式，一種是罰款，另一種則是沒收非法財(cái)務(wù)。但行政機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)行過程中，面對違法建筑，通常采用限期拆除方式，若當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)拆除違法建筑，行政機(jī)關(guān)則會強(qiáng)制拆除。行政機(jī)關(guān)在處理違法建筑時(shí)，處罰方式存在單一性，因而極易引發(fā)多種糾紛問題[2]。

二、違法建筑處理的執(zhí)法機(jī)制完善

（一）明確違法建筑的認(rèn)定要件

1．法不溯及既往原則的使用

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行違法建筑管理中，在認(rèn)定違法建筑時(shí)，認(rèn)為不具備審批手續(xù)的建筑即為違法建筑，具備合法手續(xù)的建筑則認(rèn)為是合法建筑。但需要明確的是，存在部分不具備合法手續(xù)的建筑，在一定情況下，也不能將其認(rèn)定為違法建筑。在違法建筑認(rèn)定過程中，往往需要結(jié)合多種因素，只有依據(jù)違建行為發(fā)生時(shí)，法律認(rèn)定為違法建筑，才能將這一建筑認(rèn)定為違法建筑。在違法建筑認(rèn)定中，需要始終遵循法不溯及既往的原則，并且在認(rèn)定過程中，需要注意時(shí)間節(jié)點(diǎn)問題。首先針對我國村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例實(shí)施前，針對農(nóng)村以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)并投入使用的房屋，由于我國建房審批制度不完善，因而不能夠?qū)⑵湔J(rèn)定為違法建筑。其次我國于1987年頒布了《土地管理法》，使得城鄉(xiāng)用地以及建房等制度更加完善。針對土地管理法實(shí)施前所建設(shè)并使用至今的房屋，缺乏審批手續(xù)以及產(chǎn)權(quán)證書，同樣不能認(rèn)定為違法建筑。最后針對1987年之后建設(shè)的房屋，缺乏審批手續(xù)以及產(chǎn)權(quán)證書，也不能將其認(rèn)定為違法建筑。由于我國土地法落實(shí)時(shí)間存在差異性，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在工作中，需要結(jié)合房屋所在地土地管理法落實(shí)時(shí)間，判定房屋是否屬于違建。在對農(nóng)村地區(qū)住宅建設(shè)進(jìn)行管理中，需要結(jié)合房屋建設(shè)時(shí)的法律規(guī)定以及歷史情況等綜合考量并認(rèn)定。

2．確認(rèn)行為具有單獨(dú)可訴性

在管理違法建筑時(shí)，只有明確違法建筑的違法性，才能夠?qū)⑵渥鳛楹罄m(xù)行政處罰制定的基礎(chǔ)。針對這一規(guī)劃認(rèn)定行為是否對人的權(quán)利與義務(wù)造成實(shí)際影響，能否尋求一定司法救濟(jì)，關(guān)于這一問題，當(dāng)前還存在一定爭議，共存在兩種不同觀念。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在對違法建筑認(rèn)定中，這一行為并未對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于內(nèi)部行政行為。并未這一行為屬于內(nèi)部化，并未外部化，因而屬于不可訴行為。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在將建筑認(rèn)定為違法建筑時(shí)，則對相對人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了處分，因而這一行為屬于可訴行為。

（二）規(guī)范違法建筑的處罰行為

大部分城市其行政機(jī)構(gòu)在進(jìn)行違法建筑管理工作時(shí)，所采用的處罰方式主要是以拆為主。但由于違法建筑間存在差異性，不同違法建筑所帶來的危害也不相同，若未對違法建筑進(jìn)行深入分析，統(tǒng)一采取拆除的處罰行為，將會造成社會資源浪費(fèi)等問題。在我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，對違法建筑制定了三種不同處罰措施，針對正在建設(shè)的違法建筑，為降低其影響，則需要禁止繼續(xù)建設(shè)。其次針對不利于城市規(guī)劃但能夠消除影響的在建或者建設(shè)完成的建筑，可采用處罰以及限期改正兩種處罰方式。最后針對嚴(yán)重影響規(guī)劃并且無法改正消除影響的建筑，需要要求行為人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)拆除，針對無法拆除的建筑，需要沒收違法收入，并處于相應(yīng)罰款。行政部門在管理違法建筑時(shí)，需要結(jié)合實(shí)際情況恰當(dāng)判定，并采用不同處罰方式。針對城市規(guī)劃范圍內(nèi)存在的部分違法建筑，牽扯了較多法律關(guān)系以及公共利益等問題，若行政部門僅簡單采用拆除這一處罰措施，明顯不適用，甚至?xí)哟竺癖娊?jīng)濟(jì)損失，不利于社會穩(wěn)定發(fā)展。因此行政部分需要遵循具體問題具體分析原則，分析拆除成本以及違法建筑的再利用，選擇有效處罰措施，維護(hù)社會穩(wěn)定[3]。

三、違法處理違建的行政賠償

（一）確定行政賠償主體

當(dāng)違法建筑被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除后，當(dāng)事人對違法拆除行為的行政賠償主體確認(rèn)存在一定爭議。部分學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將違法建筑拆除的實(shí)際實(shí)施部門作為賠償主體，雖然區(qū)縣人民政府作為組織部門，但在具體實(shí)施中，主要是由實(shí)施部門開展的拆除工作，因此將拆除實(shí)施部門作為被告更加恰當(dāng)。但同時(shí)也存在反對意見，這一觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將區(qū)縣政府作為賠償主體，區(qū)縣人民政府則是違法建筑強(qiáng)制拆除的重要組織者，應(yīng)當(dāng)對這一行為負(fù)責(zé)，針對拆違實(shí)施單位超范圍的拆違行為，區(qū)縣人民政府需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從司法實(shí)踐角度出發(fā)，在違法超出違法將建筑的行政賠償中，即使區(qū)縣人民政府并未參與到強(qiáng)制執(zhí)行中，但為全面保證當(dāng)事人的權(quán)利，區(qū)縣政府也需要承擔(dān)一定賠償責(zé)任。

（二）合理確定賠償數(shù)額

當(dāng)違法建筑被強(qiáng)制拆除后，若當(dāng)事人無法提供完整的物品清單以及財(cái)產(chǎn)說明書，無法證明損失數(shù)額時(shí)，法官則需要結(jié)合具體情況具體分析。充分運(yùn)用當(dāng)事人所提供的證據(jù)，結(jié)合生活常識，確保判斷的準(zhǔn)確性以及客觀性，掌握證據(jù)材料與案件之間的關(guān)系，判斷出當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)損失情況。當(dāng)事人需要竭盡所能提供證據(jù)，證實(shí)自身合法權(quán)益受到的損失，但需要明確的是，需要保證證據(jù)的準(zhǔn)確性，不得提供虛假證明。

四、結(jié)論

在我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，面臨違法建筑處理難的問題，行政機(jī)關(guān)要始終將我國法律法規(guī)作為執(zhí)行的前提，遵循以人為本原則，有效解決違法建筑處理中存在的問題。合法合理處理違法建筑，不僅能夠發(fā)揮民眾的監(jiān)督職能，還能夠避免信息不對稱造成的沖突，優(yōu)化執(zhí)法成本，提高行政機(jī)關(guān)對違法建筑的處理效率。