法治視野下民宿安全風(fēng)險(xiǎn)防控探究

杜艷葶

（南京旅游職業(yè)學(xué)院，江蘇 南京 211100）

一、民宿安全風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

在民宿業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，民宿信息登記缺失，衛(wèi)生狀況不達(dá)標(biāo)，消防設(shè)施設(shè)備不健全，治安管理不嚴(yán)格，建筑設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)等因素也制約著民宿發(fā)展。

（一）建筑設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)

民宿與普通酒店相比，更具特色性和體驗(yàn)感。與以鋼筋混凝土和鋼結(jié)構(gòu)為主的現(xiàn)代建筑樓宇不同，民宿經(jīng)營(yíng)者改造特色房屋，在房屋設(shè)計(jì)上融入當(dāng)?shù)氐拿褡逦幕厣哂猩畹囊饩?。特色房屋大都有些歷史故事，以古建筑居多，故存在因年久未修、設(shè)施破損、空間狹窄而容易引發(fā)安全事故。如果缺乏必要的安全防范設(shè)施，一旦發(fā)生安全事故，將會(huì)造成非常嚴(yán)重的后果，危害消費(fèi)者的人身財(cái)產(chǎn)安全。此外，在很多地區(qū)，民宿經(jīng)營(yíng)者使用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自用的未經(jīng)修葺改造的土木結(jié)構(gòu)的房屋，也存在重大安全隱患。在利益的驅(qū)使下，民宿經(jīng)營(yíng)者罔顧法律和安全制度，在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，自行增建或者改建房屋，其房屋硬件設(shè)施、用水用電、消防等問(wèn)題所帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)同樣令人擔(dān)憂[1]。

（二）各類(lèi)案件風(fēng)險(xiǎn)

近些年有關(guān)民宿的案件非常多。這些風(fēng)險(xiǎn)歸納起來(lái)主要包括：一是財(cái)物安全風(fēng)險(xiǎn)。民宿消費(fèi)者的流動(dòng)性較強(qiáng)，大部分民宿沒(méi)有專(zhuān)人管理，更沒(méi)有相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)。加之部分特色民宿以及改造民宿的基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有安保措施、監(jiān)控設(shè)施設(shè)備缺失等問(wèn)題，民宿消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)安全隱患較多。二是隱私安全風(fēng)險(xiǎn)。民宿兼具公共性和隱私性——在時(shí)間縱向上是公共使用場(chǎng)所，服務(wù)于來(lái)來(lái)往往的流動(dòng)住客；在某段時(shí)間內(nèi)，又是住客的私密空間，需要對(duì)其隱私安全負(fù)責(zé)。民宿業(yè)相比酒店，法規(guī)尚未明確，且處于弱監(jiān)管狀態(tài)，導(dǎo)致民宿業(yè)對(duì)偷拍問(wèn)題防范更難。三是人身安全風(fēng)險(xiǎn)。民宿遠(yuǎn)離城市喧嘩，徜徉于僻靜鄉(xiāng)野，親近民俗民情，一旦發(fā)生危險(xiǎn)無(wú)法得到及時(shí)救援。

（三）事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)

火災(zāi)及燃?xì)庑孤┦侵饕鹿蕿?zāi)難風(fēng)險(xiǎn)。由于一些民宿的房屋大多為年代較久的木質(zhì)材料結(jié)構(gòu)，房屋中電線的老化以及在改造時(shí)隨意亂接線路，消防設(shè)備不齊全等問(wèn)題，都是造成民宿火災(zāi)事故多發(fā)的重要原因。2020年5月4日凌晨，賀州市富川縣朝東鎮(zhèn)岔山村古韻民宿2號(hào)樓發(fā)生火災(zāi)造成2人死亡，直接財(cái)產(chǎn)損失約30萬(wàn)元。起火原因?yàn)槲輧?nèi)墻上插頭處電氣故障引燃木質(zhì)墻體及墻體內(nèi)的保溫泡沫板等可燃物。

（四）失控漏管風(fēng)險(xiǎn)

作為特種行業(yè)的旅館業(yè)，按照管理要求必須安裝管理信息系統(tǒng)，第一時(shí)間采集錄入所有住客的信息，并和公安系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人員的管控。而民宿的分散性與非標(biāo)準(zhǔn)性特點(diǎn)使得管理混亂，大部分的民宿沒(méi)有工商登記，沒(méi)有安裝管理系統(tǒng)，更沒(méi)有要求實(shí)名登記入住，大多數(shù)情況下陌生人都可以直接進(jìn)入民宿，無(wú)法保障安全。這個(gè)安全不單純是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，還包括社會(huì)的治安安全，包括不能成為犯罪的地點(diǎn)。因監(jiān)控不嚴(yán)，民宿極易成為販賣(mài)毒品、賣(mài)淫嫖娼、賭博、非法傳銷(xiāo)等各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)的場(chǎng)所和犯罪分子藏匿之地。缺乏治安管控、不嚴(yán)格執(zhí)行資質(zhì)審查、安全防范標(biāo)準(zhǔn)低的民宿也有可能會(huì)成為網(wǎng)絡(luò)逃犯甚至是恐怖分子躲避公安機(jī)關(guān)查處的藏身之地和落腳點(diǎn)。

二、法治與民宿安全風(fēng)險(xiǎn)防控

（一）法治

法治一詞通常會(huì)被認(rèn)為是依法辦事，就是所有公民或單位組織的社會(huì)性活動(dòng)都要在法律法規(guī)允許的基礎(chǔ)上進(jìn)行，都需要受到既定法律規(guī)則的約束。所謂“既定法律規(guī)則”強(qiáng)調(diào)的是法律一旦施行，應(yīng)該考慮在法律面前如何做、怎么做的問(wèn)題。只要是與律法相違背的，不論任何人或是組織都不能以任何形式、任何理由去做違背法律的事，必須依照法律要求執(zhí)行[2]。

西方思想體系中，“法治”是一種與“人治”相對(duì)的治國(guó)方略，即“法律的統(tǒng)治”，人治與法治最主要的爭(zhēng)論集中在對(duì)治國(guó)方略的權(quán)衡和選擇上方面。在現(xiàn)代社會(huì)，法治作為一種治國(guó)方略，是指一個(gè)國(guó)家在社會(huì)控制體系中以法律作為主要手段來(lái)調(diào)控，而不是選擇其他工具作為調(diào)控的工具。民宿的治理，需要以法律為工具，亟需建立完善的民宿法律規(guī)范，促進(jìn)我國(guó)民宿業(yè)的發(fā)展。

（二）民宿安全風(fēng)險(xiǎn)防控法治化的意義

民宿治理法治化，就是依靠公平正義的法律來(lái)治理和管理民宿，將民宿安全社會(huì)共治法治化是對(duì)依法治國(guó)方略的落實(shí)，是對(duì)消費(fèi)者在民宿領(lǐng)域權(quán)利的保護(hù)，是對(duì)相關(guān)責(zé)任人義務(wù)的落實(shí)，更是合法行使公權(quán)力的安全界限。因此，完善民宿安全風(fēng)險(xiǎn)法律防控機(jī)制就是依法治國(guó)方略的落地。

三、民宿安全風(fēng)險(xiǎn)防控法治化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善民宿相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)《旅游法》規(guī)定，居民從事旅游經(jīng)營(yíng)的住房類(lèi)的管理，由省一級(jí)依據(jù)自身旅游發(fā)展水平進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。在旅游業(yè)尤其是民宿行業(yè)發(fā)展火爆的今天，北京、湖南、浙江、深圳等諸多省市也制定了相關(guān)管理辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)，2017年多部委也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)農(nóng)家樂(lè)（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《導(dǎo)則》），明確了民宿行業(yè)準(zhǔn)入與消防安全合格標(biāo)準(zhǔn)，但其中有些規(guī)定與地方準(zhǔn)則差異較大，存在沖突。另外，對(duì)于土樓、地坑院、窯洞、氈房、蒙古包等傳統(tǒng)建筑沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定?，F(xiàn)行法律沒(méi)有相應(yīng)完善措施，法律監(jiān)管缺失，現(xiàn)行制度與各地規(guī)定存在大量差異沖突現(xiàn)象，無(wú)法對(duì)民宿進(jìn)行有效的監(jiān)管[3]。

因此，加強(qiáng)對(duì)民宿相關(guān)法律法規(guī)的制定是當(dāng)前民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，加快立法步伐，盡早制定和頒布全囯性的民宿管理?xiàng)l例，健全治安登記管理、環(huán)境綠色節(jié)能保護(hù)與衛(wèi)生監(jiān)管等制度。對(duì)于民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的立法機(jī)制不完善、法規(guī)沖突以及現(xiàn)行法律不匹配等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)立法調(diào)研，完善立法。

另外，可以從法律角度規(guī)范誠(chéng)信機(jī)制。就是通過(guò)在民宿管理的條例中加入誠(chéng)信機(jī)制，對(duì)于出現(xiàn)的一些虛假宣傳的民宿或是隨意亂收費(fèi)的，以及民宿消費(fèi)者破壞民宿財(cái)物等行為給予信用評(píng)分，根據(jù)信用評(píng)分對(duì)民宿實(shí)施一定的獎(jiǎng)懲措施，并在當(dāng)?shù)芈糜螜C(jī)構(gòu)予以排名，對(duì)信用好的民宿加以宣傳，對(duì)游客的信用電子建檔，從信用機(jī)制規(guī)范民宿的運(yùn)營(yíng)。

（二）建立民宿安全防控社會(huì)共治體系

現(xiàn)有民宿，缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合管理職能無(wú)法有效行使。民宿的發(fā)展涉及消防、公安、工商、食藥、旅游等多個(gè)行政監(jiān)管主體，但各主體無(wú)上下級(jí)關(guān)系，管理較為分散，缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的聯(lián)合管理。誰(shuí)都要管，但缺乏明確具體的聯(lián)合管理權(quán)限，聯(lián)合監(jiān)管主體缺失。出現(xiàn)問(wèn)題，沒(méi)有部門(mén)負(fù)責(zé)，互相推諉，不利于行政管理與問(wèn)題的解決。同時(shí)也造成了監(jiān)管資源的不足與浪費(fèi)，缺乏合理監(jiān)管責(zé)任的劃分與相應(yīng)處罰規(guī)定。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)認(rèn)定審查監(jiān)管依據(jù)與資格，多為空頭協(xié)會(huì)，無(wú)法進(jìn)行有效的行業(yè)指導(dǎo)。政府、行業(yè)等監(jiān)管主體不明確，處罰不規(guī)范，嚴(yán)重阻礙了民宿行業(yè)的健康發(fā)展。

因此，要明確監(jiān)管主體，需要建立以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)協(xié)同共治的安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，充分發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管與社區(qū)自治的功能。公安機(jī)關(guān)在共建共治共享理念下轉(zhuǎn)變思維，從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，多元參與民宿治安管理，積極發(fā)揮治安管理作用，促進(jìn)民宿健康發(fā)展。同時(shí)，發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管與社區(qū)自治的功能。我國(guó)已經(jīng)建立了中國(guó)民宿行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)扶持建立地方各級(jí)協(xié)會(huì)或自行建立由政府認(rèn)可的行業(yè)協(xié)會(huì)，與居民自治組織及村民自治組織結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厥馊宋沫h(huán)境和省市細(xì)則規(guī)范的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)登記備案。

（三）嚴(yán)格公正司法

公正是法的精神和固有價(jià)值，公正對(duì)于司法的重要意義是由司法活動(dòng)的性質(zhì)決定的，法律是用來(lái)進(jìn)行糾紛裁斷的，而司法活動(dòng)的職責(zé)正是適用于此，進(jìn)一步體現(xiàn)出法律所存在的權(quán)威性與價(jià)值性。司法過(guò)程與司法結(jié)果的各自公正，是司法公正的兩個(gè)體現(xiàn)，同時(shí)指出司法的公正不僅在于形式上的公正，也在于實(shí)質(zhì)公正。只有司法公正的結(jié)果與過(guò)程保持了公正，才能讓人們深刻體會(huì)到司法機(jī)關(guān)的公正性。為了更快捷方便的處理旅游消費(fèi)者和民宿經(jīng)營(yíng)者的糾紛，多地紛紛設(shè)置了旅游法庭，一個(gè)法律糾紛，從起訴、傷害鑒定，再到庭審，全部流程走下來(lái)可以在最短的時(shí)間予以解決，大大提高了司法效率，維護(hù)了游客的合法權(quán)益。