《超級基金法》對我國土壤污染協(xié)同治理問題的啟示
——環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)視角

李婉秋

（榆林學(xué)院，陜西 榆林 719000）

20世紀(jì)70年代美國最引人關(guān)注的社會問題即環(huán)境保護(hù)問題，拉芙河事件使公眾第一次嚴(yán)肅地意識到危險(xiǎn)廢物的任意填埋和處理給居民的生命、健康、財(cái)產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境所帶來的前所未有的沖擊和危害，而公民環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)烈意愿則成為啟動環(huán)境立法的巨大推動力。1980年美國國會通過了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》，又稱《超級基金法》，這不僅大大推動了美國的土壤污染防治立法，同時(shí)也喚醒了國際社會對看不見的土壤污染的關(guān)注和重視。下面本文著重從環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)視角探索《超級基金法》對我國土壤污染協(xié)同治理問題的啟發(fā)和借鑒。

一、超級基金制度分析

超級基金最根本的原則即污染者付費(fèi)，但潛在的污染者往往人數(shù)眾多，且責(zé)任的分擔(dān)也異常困難，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。為此《超級基金法》首次創(chuàng)設(shè)了危險(xiǎn)物質(zhì)信托基金，即通過聯(lián)邦資金提供在責(zé)任主體無法確定或無力承擔(dān)情況下的資金支持，保障聯(lián)邦政府及時(shí)反應(yīng)行動和土壤污染治理及修復(fù)。盡管《超級基金法》的實(shí)施對于危險(xiǎn)廢棄物的清理和修復(fù)，人類健康發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了巨大的作用，促進(jìn)全社會對危險(xiǎn)物質(zhì)以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度去處置。但在其實(shí)施的過程中仍凸顯出眾多的問題，其中超級基金的經(jīng)費(fèi)缺乏問題爭議最大。

《超級基金法》確立基金來源的原則有二：污染者付費(fèi)和受益者付費(fèi)[1]。根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則，超級基金的融資渠道主要來源于高耗能、高污染產(chǎn)品的原料稅，針對個別對環(huán)境影響較大的行業(yè)征收，如國內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅，化學(xué)品原料稅。另一種大型企業(yè)環(huán)境稅則是面向年收入200萬美元以上的企業(yè)法人，是受益者付費(fèi)原則的體現(xiàn)。最后則是聯(lián)邦政府的常規(guī)撥款。由于土壤污染所帶來的責(zé)任認(rèn)定、技術(shù)處理、修復(fù)治理的復(fù)雜性和冗長性，資金支持就顯得尤為重要。從超級基金的融資方式看來仍是過于狹窄，導(dǎo)致后期出現(xiàn)了資金鏈嚴(yán)重供給不足的問題。有鑒于此，拓展多元的融資渠道則成為解決土壤治理問題中的關(guān)鍵。

（一）征收企業(yè)排污稅

基于污染者付費(fèi)原則，防控環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)安全的目的，依法向環(huán)境污染責(zé)任人征收環(huán)境保護(hù)稅則順理成章。持久性有機(jī)污染物是造成土壤污染的主要污染物，從事含持久性有機(jī)污染物的產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、消費(fèi)的營利性企業(yè)均成為課稅的主要對象，并根據(jù)其排污的濃度，以及排污總量來確定排污稅的具體數(shù)額。另外廢棄物的不合理填埋處理也是造成土壤污染的主要原因之一，應(yīng)根據(jù)廢棄物的危險(xiǎn)程度、處置體積，如果是多種不同程度的廢棄物混合掩埋的，則按費(fèi)率高者計(jì)費(fèi)，向相關(guān)企業(yè)征收排污稅。

（二）征收消費(fèi)者環(huán)境保護(hù)稅

企業(yè)的排污行為不是獨(dú)立存在的，與其密切關(guān)聯(lián)的行為即消費(fèi)者的物質(zhì)需求。誠然污染的源頭在排污者，歷史實(shí)踐證明很多的污染行為均是基于工廠、企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識淡薄、利益驅(qū)動以及受制于技術(shù)水平的局限性所導(dǎo)致的。但如果將巨額的環(huán)境污染修復(fù)費(fèi)用全部壓在企業(yè)的身上，尤其是基于我國國情，原本就脆弱的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，中小企業(yè)不堪重負(fù)，會嚴(yán)重影響國家的穩(wěn)定及不利于社會的發(fā)展。所以，融資渠道的多元化、社會化就成為不二選擇。消費(fèi)者的客觀需求一方面引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)，另一方面也是產(chǎn)品消費(fèi)的終端，因此基于受益者付費(fèi)原則，由消費(fèi)者承擔(dān)一定比例的環(huán)境保護(hù)稅也有其相應(yīng)的法理依據(jù)和事實(shí)依據(jù)。當(dāng)然消費(fèi)者所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)稅顯然處于超級基金的補(bǔ)充地位，適度分擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府財(cái)政撥款

污染者付費(fèi)原則是現(xiàn)代環(huán)境責(zé)任確定的主要原則，但污染物排放絕不僅僅是企業(yè)的孤立行為，與其他相關(guān)利益群體需求密不可分。土壤污染主要集中在重工業(yè)產(chǎn)業(yè)，如石油、化工行業(yè)，而這些企業(yè)往往又是帶動地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭企業(yè)，納稅大戶。政府作為公共利益的代表，也作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益人，理應(yīng)承擔(dān)一定比例的環(huán)保資金投入。具體而言，國家層面每年應(yīng)有相當(dāng)比例的財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ谩５胤秸畡t結(jié)合當(dāng)?shù)氐亩愂涨闆r，污染情況，確定撥款比例，并根據(jù)其土壤治理及修復(fù)的情況及時(shí)調(diào)整預(yù)算金額。

二、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度分析

考慮到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不確定性，土壤污染修復(fù)的高成本，排污企業(yè)迫切希望通過風(fēng)險(xiǎn)的分散和轉(zhuǎn)嫁來緩解企業(yè)生存和發(fā)展的壓力。也為了更加及時(shí)高效地使土壤污染受害者獲得救助，穩(wěn)定社會秩序。在此背景下，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在美國應(yīng)運(yùn)而生，并被證明是一種有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理市場機(jī)制。我國自2007年開始也在國內(nèi)陸續(xù)開展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作及相關(guān)立法，結(jié)合美國經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為對我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的立法啟示如下：

（一）關(guān)于保險(xiǎn)范圍

綠色保險(xiǎn)在我國剛剛起步，保險(xiǎn)公司面對環(huán)境污染的巨額賠償責(zé)任，一方面鑒于其本身的承擔(dān)能力和自身利益的保障，另一方面考慮到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不確定性，相關(guān)數(shù)據(jù)、技術(shù)的局限性也會加大風(fēng)險(xiǎn)評估、定損理賠的難度。所以關(guān)于保險(xiǎn)范圍的確定可以參考美國《超級基金法》，將惡意的環(huán)境污染排除在承保范圍之外，保險(xiǎn)范圍僅限于非故意的環(huán)境污染行為對公眾利益的損害[2]。

（二）關(guān)于投保方式

以美國為代表的《超級基金法》很早就確立了環(huán)境污染損害的強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)如石油、天然氣、化工、材料合成、藥品、危險(xiǎn)廢棄物處置等，推行強(qiáng)制性的綠色保險(xiǎn)是必要且必需的。

（三）關(guān)于責(zé)任限額

通過保險(xiǎn)手段，運(yùn)用市場風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的分擔(dān)問題，突破了傳統(tǒng)救濟(jì)方式，對污染者、受害人都能起到很好的補(bǔ)充作用。但給保險(xiǎn)公司卻帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，從美國經(jīng)驗(yàn)看來被保險(xiǎn)人環(huán)境污染賠償數(shù)額往往相對巨大，有些甚至無法估量。為了合理地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司除了嚴(yán)格審查保險(xiǎn)范圍，確定保費(fèi)外，也有必要對環(huán)境保險(xiǎn)的賠償限額根據(jù)被保險(xiǎn)人投保額度，給予嚴(yán)格的限制，如最低風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)、有限責(zé)任險(xiǎn)。政府也應(yīng)通過保險(xiǎn)補(bǔ)貼，稅收減免等方式降低保險(xiǎn)難度，提高保險(xiǎn)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)綠色保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展，為分擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供專業(yè)的可持續(xù)保障系統(tǒng)。

三、綠色信貸制度分析

《超級基金法》對綠色信貸的確立和興起也起到了積極的影響。由于《超級基金法》設(shè)立了嚴(yán)格的溯及既往的無限連帶環(huán)境責(zé)任制度，導(dǎo)致大量的潛在責(zé)任人面臨巨額的土壤污染賠償責(zé)任，有些企業(yè)無力償還甚至倒閉，最終也導(dǎo)致幕后的融資銀行無法收回貸款，蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。有鑒于此，綠色信貸悄然生長。綠色信貸注重對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)掌控能力的評估，加強(qiáng)對企業(yè)貸款項(xiàng)目和用途的審查，把土壤污染防控和修復(fù)能力作為發(fā)放貸款的重要參考指標(biāo)，既可以從源頭處預(yù)防和控制對土壤的污染，又可以為銀行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免對銀行利益和聲譽(yù)的損害。

綠色信貸在我國仍處于剛剛起步的階段，雖部分銀行有所落實(shí)，但總體而言，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、不穩(wěn)定性，相關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)的缺乏、風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)尚不明確、銀行經(jīng)驗(yàn)不足等原因，加之專業(yè)的環(huán)境立法的不足，綠色信貸制度有待于進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化、明確化。企業(yè)的發(fā)展離不開銀行的融資支持，因此在防控環(huán)境污染具體制度的落實(shí)中，不妨將銀行作為遏制企業(yè)環(huán)境污染的重要平臺之一。一方面銀行必須制定與環(huán)境污染防控指標(biāo)相匹配的借貸政策和程序，在項(xiàng)目融資審批過程中注重對環(huán)境問題的謹(jǐn)慎審核調(diào)查義務(wù)，這樣高污染高耗能的企業(yè)則無法獲得銀行貸款，一定程度上遏制了污染企業(yè)的發(fā)展。另一方面正是基于以上壓力，污染企業(yè)必須不斷提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制力，增加環(huán)保投入，減少環(huán)境污染，以期獲得銀行的融資支持，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兼容和平衡。[3]