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    改革后法官等級(jí)趨于集中問題反思
    ——完善我國法官等級(jí)晉升之實(shí)然性與應(yīng)然性思考

    2021-11-24 11:11:15劉慶偉王偉

    劉慶偉 王偉

    目前,各地各級(jí)法院基本完成了改革后首次法官按期晉升和擇優(yōu)選升。應(yīng)當(dāng)說,晉升、選升后,法官等級(jí)在整體上有了較大幅度提升,對(duì)于提高法官地位、保障法官權(quán)益、促進(jìn)司法體制改革深入推進(jìn)都發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)也凸顯另一個(gè)問題,即法官等級(jí)趨于集中,而且晉升到一定等級(jí)之后長期停滯不前。該問題如果處理不好,可能挫傷部分法官的工作積極性,一定程度上消解改革所激發(fā)出來的生機(jī)活力。2020年7月31日,最高法院印發(fā)了《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》),其中第21條第1款對(duì)法官等級(jí)晉升作了規(guī)定,但內(nèi)容仍然較為概括,并無較大實(shí)質(zhì)性突破。法官等級(jí)晉升已呈現(xiàn)“水庫效應(yīng)”,并產(chǎn)生了相應(yīng)的負(fù)面影響。為此,需要從實(shí)踐操作和制度設(shè)計(jì)層面探索消除法官等級(jí)晉升“水庫效應(yīng)”的舉措,使法官等級(jí)構(gòu)成更加合理、法官隊(duì)伍更具活力。

    一、改革后法官等級(jí)趨于集中及其負(fù)面影響

    本輪司法改革特別是員額制改革和法官職務(wù)單獨(dú)序列改革,對(duì)于推進(jìn)人民法院健康發(fā)展無疑具有歷史性重大意義,實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理,法官職業(yè)化建設(shè)提速,法官隊(duì)伍專業(yè)化更強(qiáng);打破等級(jí)晉升“天花板”,充分調(diào)動(dòng)了廣大法官的工作積極性;健全了一系列制度機(jī)制,法官等級(jí)晉升和管理更加規(guī)范。①參見芮銘珍、王亞明:《等級(jí)晉升怎么升》,載《人民法院報(bào)》2019年1月16日,第2版。但同時(shí)也伴隨著一些問題,法官等級(jí)晉升“水庫效應(yīng)”即是其中之一。

    (一)法官等級(jí)晉升形成“水庫效應(yīng)”:以S省T市中院法官晉升后法官等級(jí)構(gòu)成情況為例

    S省T市中院2017年5月完成法官員額制改革,從189名正式在編干警中遴選出65名員額法官,由于個(gè)別法官到基層法院任職或退出員額等原因,目前共有63名員額法官。2018年7月完成遴選后首次法官等級(jí)按期晉升工作,共晉升19名四級(jí)高級(jí)法官、21名一級(jí)法官、2名二級(jí)法官和4名三級(jí)法官。2019年9月完成遴選后首次法官等級(jí)選升工作,共選升一級(jí)高級(jí)法官1名、二級(jí)高級(jí)法官3名、三級(jí)高級(jí)法官6名。目前該院63名員額法官構(gòu)成如下:一級(jí)高級(jí)法官1名,二級(jí)高級(jí)法官4名,三級(jí)高級(jí)法官8名,除一人生于1959年,其余都屬1960年代。5名資深庭長,分別出生于1967年、1971年、1970年、1963年。四級(jí)高級(jí)法官24名,大多出生于1965年至1975年。一級(jí)法官21名,大多出生于1971年至1982年。二級(jí)法官1名,出生于1982年。三級(jí)法官4名,出生于1980年1個(gè)、1981年2個(gè)、1982年1個(gè)。

    按照法官晉升相關(guān)規(guī)定,中級(jí)法院四級(jí)高級(jí)法官及以下實(shí)行按期晉升,其中一級(jí)法官按期晉升四級(jí)高級(jí)法官時(shí)限為三年,以S省T市中院為例,2021年8月將舉行按期晉升,21名一級(jí)法官將晉升為四級(jí)高級(jí)法官。而中級(jí)法院三級(jí)以上高級(jí)法官實(shí)行選升制度,而且選升人數(shù)受到一定比例限制,目前三高以上法官數(shù)額基本上是按比例確定的,如果四高選升三高的話,只能等待三高以上法官因退休、調(diào)動(dòng)等出現(xiàn)空缺。按照60歲退休年齡,到2021年7月,三級(jí)高級(jí)法官中無人退休,也就是說,現(xiàn)有的四級(jí)高級(jí)法官無法通過選升進(jìn)入三級(jí)高級(jí)法官,屆時(shí)四級(jí)高級(jí)法官將會(huì)達(dá)到45名,在法官等級(jí)中占比將達(dá)到71.43%。因?yàn)橹屑?jí)法院院領(lǐng)導(dǎo)大部分是基層法院院長提拔之后擔(dān)任的,大部分本身就是三級(jí)高級(jí)法官,即便是現(xiàn)有三級(jí)高級(jí)法官出現(xiàn)空缺,也會(huì)很快被補(bǔ)充填滿,留給四級(jí)高級(jí)法官繼續(xù)選升為三級(jí)高級(jí)法官的空間實(shí)際上非常狹小。按照現(xiàn)有三級(jí)高級(jí)法官年齡情況和基層法院院長可能提拔情況,大體可以推算出,三級(jí)高級(jí)法官每年出現(xiàn)空缺最多2人左右,有的年份可能沒有空缺。換言之,45名四級(jí)高級(jí)法官中大部分到退休也沒有機(jī)會(huì)再被選升為三級(jí)高級(jí)法官,特別是四級(jí)高級(jí)法官中有一大批出生于1980年左右,其中有一部分資歷較淺,他們也很可能沒有機(jī)會(huì)再被選升為三級(jí)高級(jí)法官。在四級(jí)高級(jí)法官原地踏步的同時(shí),一級(jí)及以下法官又會(huì)陸續(xù)地按期晉升為四級(jí)高級(jí)法官。由此形成了一個(gè)類似水庫結(jié)構(gòu)的法官等級(jí)構(gòu)成,筆者稱之為“中級(jí)法院四高水庫效應(yīng)”。簡言之,“中級(jí)法院四高水庫效應(yīng)”就是指,在中級(jí)法院,隨著法官按期晉升和擇優(yōu)選升以及特別選升,將會(huì)使得法官等級(jí)構(gòu)成呈現(xiàn)出水庫結(jié)構(gòu),四級(jí)高級(jí)法官人數(shù)越來越多,形成一個(gè)“水庫”,一端由一級(jí)及以下法官不斷的匯集進(jìn)入,另一端因?yàn)槿?jí)高級(jí)法官名額有限而使得“水庫”出口不暢,導(dǎo)致四級(jí)高級(jí)法官越積越多,缺乏流動(dòng)性和生機(jī)。

    “水庫效應(yīng)”并非中級(jí)法院所獨(dú)有,在各級(jí)法院都不同程度存在。以S省高級(jí)法院為例,該院現(xiàn)有員額法官179名,其中二級(jí)大法官1名,一級(jí)高級(jí)法官6名、二級(jí)高級(jí)法官10名(年齡最大者生于1961年12月),三級(jí)高級(jí)法官88名,四級(jí)高級(jí)法官72名,一級(jí)法官2名。其中按期晉升的最高層級(jí)三級(jí)高級(jí)法官已經(jīng)有88名,占49.2%。到2021年8月,72名四級(jí)高級(jí)法官將按期晉升為三級(jí)高級(jí)法官,而10名二級(jí)高級(jí)法官均未到退休年齡。也就是說,排除人員調(diào)整等特殊情況,屆時(shí)該院三級(jí)高級(jí)法官將達(dá)到160名,占比將高達(dá)89.4%,三級(jí)高級(jí)法官“水庫效應(yīng)”更加明顯。同理,在基層法院表現(xiàn)為一級(jí)法官“水庫效應(yīng)”;在最高法院表現(xiàn)為二級(jí)高級(jí)法官“水庫效應(yīng)”。

    需要強(qiáng)調(diào)的是,法官等級(jí)晉升“水庫效應(yīng)”并不僅僅是員額制改革之后暫時(shí)出現(xiàn)的問題。從目前的員額法官情況看,不僅等級(jí)集中,年齡分布也較為集中,一批法官退休后,會(huì)集中遞補(bǔ)一批法官,還是存在法官等級(jí)集中的問題。這一問題如果得不到及時(shí)有效解決,將會(huì)消解整個(gè)法官隊(duì)伍的工作積極性主動(dòng)性,進(jìn)而影響審判質(zhì)效和人民法院工作長遠(yuǎn)發(fā)展,需要未雨綢繆,認(rèn)真思考應(yīng)對(duì)。

    (二)法官等級(jí)晉升“水庫效應(yīng)”可能帶來的負(fù)面影響

    法官等級(jí)晉升“水庫效應(yīng)”將帶來一系列負(fù)面影響,至少包括以下三個(gè)方面:

    首先,影響法官工作積極性。我國設(shè)立法官等級(jí)制度的目的之一就是增強(qiáng)法官的責(zé)任心和榮譽(yù)感,激勵(lì)法官的進(jìn)取心,更好地履行審判職責(zé)。①張柏峰:《中國的司法制度(第五編)》,法律出版社2014年版,第35頁。雖然員額制改革之后,法官去行政化,不再跟行政級(jí)別掛鉤,工作期間,不同等級(jí)員額法官在績效考核獎(jiǎng)金上一視同仁,在法官津貼、交通補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼等方面差別也不大,但法官等級(jí)越高象征著更高的身份等級(jí)和尊榮感,并且不同等級(jí)法官在退休待遇方面差距較大,由此導(dǎo)致員額法官在個(gè)人發(fā)展上追求的重點(diǎn)就聚焦在了晉升法官等級(jí)上,而法官等級(jí)晉升“水庫效應(yīng)”勢(shì)必影響法官的這種主要職業(yè)追求。還是以中級(jí)法院為例,資歷淺的四級(jí)高級(jí)法官一二十年之內(nèi)看不到繼續(xù)晉升的希望,會(huì)影響其工作積極性。甚至有法官戲言,晉升四高后,到了提前退休年限就申請(qǐng)?zhí)崆巴诵?,反正在法官等?jí)上已經(jīng)到頭了,還不如出去干點(diǎn)別的。而資歷較深的四級(jí)高級(jí)法官,根據(jù)目前法官等級(jí)構(gòu)成情況,能夠預(yù)測到自己何時(shí)將晉升三級(jí)高級(jí)法官,工作上也不用再拼盡全力,工作積極性也有所降低。另外,還有一部分資深法官,看到資歷淺、辦案少的年輕法官跟自己一樣的法官等級(jí),有時(shí)心里會(huì)產(chǎn)生不平衡感,同樣會(huì)影響其工作積極性。

    其次,影響法官單獨(dú)職務(wù)序列改革實(shí)效。建立法官單獨(dú)職務(wù)序列,實(shí)行有別于其他公務(wù)員的職務(wù)序列及工資制度,是推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,其目的是解決三個(gè)方面的問題:著力提升法官專業(yè)化、職業(yè)化水平;激勵(lì)廣大基層和一線辦案法官辦好案、多辦案;增強(qiáng)法官職業(yè)尊榮感和使命感。但法官等級(jí)晉升“水庫效應(yīng)”無疑會(huì)不同程度影響上述目的實(shí)現(xiàn),特別是鼓勵(lì)法官辦好案、多辦案的目的和增強(qiáng)職業(yè)尊榮感的目的。如果問題得不到解決,將會(huì)影響法官單獨(dú)職務(wù)序列改革的整體效果。

    再次,影響人民法院工作健康發(fā)展。員額制改革數(shù)年之后,基層法院的一級(jí)法官、中級(jí)法院的四級(jí)高級(jí)法官、高級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)法官、最高法院的二級(jí)高級(jí)法官,將成為各級(jí)法院員額法官隊(duì)伍的主體,這不僅體現(xiàn)在人員數(shù)量上,更體現(xiàn)在司法素質(zhì)能力和辦案質(zhì)效上,甚至不夸張地說這部分法官是影響法院隊(duì)伍素質(zhì)能力和辦案質(zhì)效提升的關(guān)鍵。以S省T市中院為例,目前24名四級(jí)高級(jí)法官和2021年即將按期晉升為四級(jí)高級(jí)法官的21名一級(jí)法官,涵蓋了該院審判業(yè)務(wù)部門所有中層的正副職的88.4%,辦案數(shù)量約占全體員額法官辦案數(shù)量的79.6%。這部分人如果工作積極性受到挫傷,對(duì)整個(gè)法官隊(duì)伍和辦案質(zhì)效將帶來不同程度的負(fù)面影響。

    二、法官等級(jí)晉升過于集中的原因

    法官等級(jí)晉升呈現(xiàn)出“水庫”一樣的結(jié)構(gòu),是多種因素綜合作用的結(jié)果,至少包括以下幾個(gè)方面:

    一是法官職務(wù)套改“一刀切”導(dǎo)致法官等級(jí)扎堆。建立法官單獨(dú)職務(wù)序列是推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,中央確定了“兩步走”的改革方案,第一步是法官職務(wù)套改,第二步是建立有別于其他公務(wù)員的法官單獨(dú)職務(wù)序列及工資制度。法官職級(jí)套改時(shí),可能出于最大限度為法官爭取利益的考慮,當(dāng)時(shí)的法官達(dá)到一定行政職級(jí),就套改為相應(yīng)法官等級(jí),比如副科級(jí)套改為二級(jí)法官、正科級(jí)套改為一級(jí)法官,出發(fā)點(diǎn)無疑是好的,但不能反映出同一行政職級(jí)法官之間在任職年限、司法能力、辦案資歷等方面的差別,造成實(shí)際上的不公平。以S省T市中院為例,2016年進(jìn)行法官等級(jí)套改,2008年提拔的副庭長與2016年剛剛提拔的副庭長都被套改為二級(jí)法官,對(duì)這些提拔較早、資歷較深、辦案較多的副庭長而言,有何公平可言?相當(dāng)于之前工作一筆勾銷,重新站到同一起跑線上,將來會(huì)同時(shí)按期晉升一級(jí)法官、四級(jí)高級(jí)法官。也許有人會(huì)說,等到選升三高的時(shí)候,這些資歷較深法官的資歷優(yōu)勢(shì)會(huì)體現(xiàn)出來,他們將更有機(jī)會(huì)、更快被選升為三級(jí)高級(jí)法官,但在這之前的漫漫數(shù)年甚至十余年,實(shí)際上是沒有任何差別的,而這個(gè)過程當(dāng)中,法官等級(jí)設(shè)置“水庫效應(yīng)”的副作用卻一直在發(fā)生著。

    二是員額遴選使得法官等級(jí)集中在較高層級(jí)。員額法官遴選雖然對(duì)所有法官一視同仁,不考慮法官的年齡、等級(jí)等因素,但各地法院遴選一般采取筆試、業(yè)績考核、民主測評(píng)相結(jié)合的方式。以100分為滿分,筆試、業(yè)績考核、民主測評(píng)分別占30分、30分、40分。民主測評(píng)、業(yè)績考核明顯對(duì)資歷深的法官有利,最終遴選入額的絕大部分是資歷相對(duì)較深的法官。以S省T市中院為例,該院報(bào)名參加員額法官遴選的89人,最終遴選出員額法官65人,沒入額的24人基本上都是法官等級(jí)較低的。當(dāng)時(shí)的65名入額法官中,三級(jí)及以下法官只有5人,二級(jí)高級(jí)法官只有2人,三級(jí)高級(jí)法官只有5人,53人集中在二級(jí)法官、一級(jí)法官和四級(jí)高級(jí)法官,為接下來法官等級(jí)晉升形成“水庫效應(yīng)”埋下了伏筆。

    三是法官等級(jí)和升降設(shè)置不合理。首先,法官等級(jí)設(shè)置層級(jí)過少。我國目前的法官等級(jí)分四等十二級(jí),整體上來看,等級(jí)層次是較多的,但具體到四級(jí)法院,法官等級(jí)層次就相對(duì)較窄了,如基層法院實(shí)際上只有二等七級(jí),員額遴選之后,等級(jí)范圍更窄。反觀一些國外法院甚至我國的公務(wù)員職級(jí),等級(jí)層次更多更細(xì)密。如日本設(shè)置有最高法院、高等法院、地方法院、家庭法院和簡易法院,其中地方法院法官分特級(jí)和一至八級(jí)共九級(jí),簡易法院法官分特級(jí)和一至十七級(jí)共十八級(jí),這還不算最高法院和高等法院。①參見胡健華:《法官的級(jí)別和工資待遇——外國法官制度簡介之五》,載《人民司法》1994年第5期。再如我國綜合管理類公務(wù)員職級(jí)序列,根據(jù)2018年12月29日修訂的《公務(wù)員法》第三章第19條,綜合管理類公務(wù)員職級(jí)序列分為四等十二級(jí),雖然也是四等十二級(jí),但在設(shè)置上更加科學(xué),兩頭的巡視員、科員分別僅設(shè)了兩個(gè)等級(jí),而中間人員可能相對(duì)集中的調(diào)研員和主任科員,則分別設(shè)了四個(gè)等級(jí),中間的層級(jí)設(shè)置更多。其次,法官級(jí)別升降時(shí)間過短。根據(jù)1997年中組部和最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)的《中華人民共和國法官等級(jí)暫行規(guī)定》,五級(jí)法官至三級(jí)法官每晉升一級(jí)為三年,三級(jí)至一級(jí)法官每晉升一級(jí)為四年,而根據(jù)2011年中組部和最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)的《法官等級(jí)和級(jí)別升降暫行辦法》,晉升四級(jí)法官應(yīng)當(dāng)任五級(jí)法官一年以上,四級(jí)到一級(jí)每晉升一級(jí)為兩年。按照前者,五級(jí)法官晉升到一級(jí)法官需要十四年,而按照后者,五級(jí)法官晉升到一級(jí)法官只需要七年,速度足足加快了一倍,該規(guī)定一直沿用至今,雖然對(duì)促進(jìn)法官快速成長發(fā)揮了積極作用,但也造成了法官等級(jí)快速集中。

    四是法官晉升標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體制度規(guī)范?!斗ü俜ā穼?duì)法官等級(jí)確定和晉升作了規(guī)定,其中第26條第2款規(guī)定了法官等級(jí);第28條第1款規(guī)定了法官等級(jí)確定的依據(jù),即德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績和工作年限,第2款規(guī)定了晉升方式,即按期晉升、擇優(yōu)選升和特別選升;第29條直接規(guī)定“法官的等級(jí)設(shè)置、確定和晉升的具體辦法,由國家另行規(guī)定”??梢钥闯觯斗ü俜ā逢P(guān)于法官晉升的規(guī)定非常概括和模糊,實(shí)際可操作性并不強(qiáng)。關(guān)于法官等級(jí)晉升的文件依據(jù),主要是中組部和最高法院制定的《暫行規(guī)定》和《暫行辦法》,但選升條件規(guī)定的依然不夠具體,主要包括思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、任職年限等,對(duì)于怎么評(píng)價(jià)思想政治素質(zhì)、如何衡量業(yè)務(wù)能力水平并沒有列出具體內(nèi)容或標(biāo)準(zhǔn)。由此可見,法官選升所依據(jù)的主要是一些指導(dǎo)思想和原則。

    五是按期晉升條件審查不夠嚴(yán)格。根據(jù)法官員額制改革和法官職務(wù)序列設(shè)置的有關(guān)規(guī)定,基層法院一級(jí)法官以下、中級(jí)法院四高以下、高級(jí)法院三高以下、最高法院二高以下實(shí)行按期晉升,但按期晉升不是不看任何條件的一律晉升,而是設(shè)置了相應(yīng)的條件,如具備擬任法官等級(jí)要求的思想政治素質(zhì)、道德品行、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)能力,近幾年考核被評(píng)為稱職以上等次,具備履職必須的身體素質(zhì)等。但在實(shí)際操作中,往往疏于審查、甄別,除了受過紀(jì)律處分外,其他幾乎不講條件,到期走走投票測評(píng)、民主推薦等程序,一律予以晉升,法官等級(jí)按期晉升成了員額法官的一項(xiàng)“政策福利”。該狀況一方面不利于約束和督促法官積極鉆研業(yè)務(wù)、提升業(yè)務(wù)素質(zhì)能力;另一方面也導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上不具備更高等級(jí)法官資質(zhì)的法官一路晉升到按期晉升的最高等級(jí),一定程度上加劇了法官等級(jí)晉升的“水庫效應(yīng)”。

    六是實(shí)踐中擇優(yōu)選升異化為“按資歷排隊(duì)晉升”。各級(jí)法院法官到了一定等級(jí)實(shí)行擇優(yōu)選升,但由于擇優(yōu)選升的條件并不明確,不少法院論資排輩思想根深蒂固,導(dǎo)致?lián)駜?yōu)選升徒具形式,很難落到實(shí)處,基本上都是論資排輩,擇優(yōu)選升成了“按資歷排隊(duì)晉升”。這種“論資排輩”的晉升方式,既不能體現(xiàn)上一級(jí)法官的優(yōu)秀,也難以對(duì)法官產(chǎn)生激勵(lì)作用。①參見陳陟云等:《法院人員分類管理改革研究》,法律出版社2014年版,第254頁。法官選升條件中的思想政治素質(zhì)主要是定性指標(biāo)而非定量指標(biāo),思想政治素質(zhì)低的法官極少;業(yè)務(wù)能力主要通過年度考核是否稱職來體現(xiàn),但各級(jí)法院年度考核中法官被評(píng)定為不稱職的也非常少。這兩個(gè)條件實(shí)際上都不具有區(qū)分度,而任職年限則白紙黑字,具有明確的區(qū)分度,實(shí)際上很大程度上成為了法官等級(jí)所謂“擇優(yōu)選升”的決定因素。以S省T市中院為例,雖然法官等級(jí)選升也有業(yè)績考核、民主測評(píng)等程序環(huán)節(jié),但最終入選的三級(jí)高級(jí)法官與任職年限排序完全一致。此外,法官晉升方式還有特別選升,但通過特別選升晉升法官等級(jí)的鳳毛麟角。筆者所在S省法院截至目前無一例特別選升。據(jù)搜索,2019年5月,內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院經(jīng)報(bào)自治區(qū)黨委組織部批準(zhǔn),對(duì)基層2名重大典型特別選升為四級(jí)高級(jí)法官。②參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院健全以法官員額制為核心的法官管理制度》,載《人民法院報(bào)》2020年1月24日,第4版。但這僅是極個(gè)別的例子,對(duì)法官等級(jí)晉升總體而言影響不大。

    三、法官等級(jí)晉升過于集中的現(xiàn)實(shí)對(duì)策

    法官等級(jí)過于集中問題較為復(fù)雜,單憑法院一家很難徹底、全面解決,短期內(nèi)只能從技術(shù)操作的層面進(jìn)行改進(jìn)完善。為此,提出以下幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)對(duì)策:

    (一)加強(qiáng)按期晉升的條件審查

    無論是從提升法官素質(zhì)的角度考慮,還是從放緩法官等級(jí)過于集中速度的角度考慮,都有必要在法官等級(jí)按期晉升時(shí)加強(qiáng)資格條件審查,除了對(duì)思想政治素質(zhì)不高、存在違法違紀(jì)情況的實(shí)行“一票否決”之外,重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審判業(yè)績的審核。具體來說,法官等級(jí)按期晉升時(shí),不能僅看近幾年年度考核是否稱職,因?yàn)槭欠穹Q職的標(biāo)準(zhǔn)很低,司法實(shí)踐中年度考核為不稱職的很少,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步審查其審判質(zhì)效情況,重點(diǎn)是審判效率和案件質(zhì)量,如果辦理案件經(jīng)常超期,案件被發(fā)改率總是居高不下,可以認(rèn)為不具備法官等級(jí)晉升的條件,考慮暫緩晉升,待下一批次晉升時(shí)視其辦案質(zhì)效有無較大改進(jìn)再?zèng)Q定是否予以晉升。存在這種情況的哪怕僅是極少數(shù)的個(gè)別法官,也能發(fā)揮很好的導(dǎo)向作用。

    (二)強(qiáng)化擇優(yōu)選升的競爭性

    從很多省份的法官等級(jí)晉升辦法來看,選升的條件除了工作年限明確外,其他的都不具體。要讓擇優(yōu)選升真正落到實(shí)處,除了考慮工作年限,還要將其他條件尤其是司法能力和工作業(yè)績條件具體化,讓法官選升更具競爭性。要營造出的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是:讓資歷較老的法官心中有壓力,一如既往地兢兢業(yè)業(yè)工作;讓資歷較淺的法官心中有希望,加倍努力工作。這樣才能保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性,讓優(yōu)秀人才留的下來、安得下心、看得到未來。

    值得認(rèn)真考慮的是法官的資歷問題,完全按照資歷高低搞論資排輩并不可取,但完全不考慮資歷也不合理。一些法官雖然工作業(yè)績不突出,但“沒有功勞也有苦勞”,在平凡的工作中也為法院發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。因此,擇優(yōu)選升時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮資歷即工作年限這一重要方面。①參見林偉杰:《法官法檢察官法釋義》,中國民藝出版社2007年版,第41頁。這樣考慮實(shí)際上也有利于改革的平穩(wěn)推進(jìn)?;谶@一考慮,對(duì)選升的基本思路做如下設(shè)置:還是以中級(jí)法院為例,四級(jí)高級(jí)法官先選升候任三級(jí)高級(jí)法官才能再選升三級(jí)高級(jí)法官。四級(jí)高級(jí)法官選升候任三級(jí)高級(jí)法官分為兩種情況,候任三級(jí)高級(jí)法官中50%的名額拿出來給四級(jí)高級(jí)法官資歷最老者,只要符合選升的基本條件,即可自動(dòng)晉升候任三級(jí)高級(jí)法官;另外50%的名額留給其他任四級(jí)高級(jí)法官滿三年的法官,在他們之間按照類似員額法官遴選的模式進(jìn)行競爭性選拔。基層法院、高級(jí)法院、最高法院與此思路基本一致。

    關(guān)于競爭性選拔,可以包含以下內(nèi)容:思想政治素質(zhì)必須過關(guān),否則,實(shí)行“一票否決”;文化程度原則上本科及以上學(xué)歷。除此之外,按照100分為滿分設(shè)置以下內(nèi)容:首先是辦案質(zhì)效。該項(xiàng)內(nèi)容主要反映法官的司法能力和工作實(shí)績,占80分,主要考核任上一法官等級(jí)以來的辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果,各占20分,具體考核計(jì)分可以參照現(xiàn)行的法官年度業(yè)績考核辦法。其次是民主測評(píng)。由所有在編干警按照同票同權(quán)重的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投票打分。工作資歷也要作為考慮因素,可以將工作資歷作為加分因素,任上一法官等級(jí)的年限數(shù)每增加一年為2分,不足整年的按1分計(jì)算。此外,獲得全國、全省審判業(yè)務(wù)專家稱號(hào),以及在全國、全省典型案例、優(yōu)秀文書等評(píng)選活動(dòng)中獲獎(jiǎng)的,可以適當(dāng)加分。

    (三)在政策允許范圍內(nèi)適當(dāng)拓寬選升法官等級(jí)的空間

    《實(shí)施意見》明確規(guī)定:“擇優(yōu)選升應(yīng)當(dāng)控制在規(guī)定的等級(jí)比例或數(shù)量范圍內(nèi)。”一個(gè)法院選升法官的絕對(duì)數(shù)是很難突破的,可以轉(zhuǎn)變思路,按照相關(guān)政策規(guī)定,減少現(xiàn)有的較高等級(jí)法官,為年輕法官騰出選升空間。首先,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)較高等級(jí)法官提前退休。我國目前對(duì)法官退休仍采取公務(wù)員管理的方式,即工作年限滿30年可申請(qǐng)?zhí)崆巴诵?,法院?yīng)當(dāng)倡導(dǎo)鼓勵(lì)這一政策落實(shí),比如基層法院,可以鼓勵(lì)工作年限滿30年的四級(jí)高級(jí)法官提前退休;中級(jí)法院可以鼓勵(lì)工作年限滿30年的三級(jí)高級(jí)法官提前退休;高級(jí)法院可以鼓勵(lì)工作年限滿30年的二級(jí)高級(jí)法官提前退休;最高法院可以鼓勵(lì)工作年限滿30年的一級(jí)高級(jí)法官提前退休。這樣可以分別空出部分基層法院的四高、中級(jí)法院的三高、高級(jí)法院的二高和最高法院的一高名額,增加下一等級(jí)法官的選升機(jī)會(huì)。其次,嚴(yán)格落實(shí)法官降低等級(jí)的規(guī)定,如果法官在定期考核中被確定為不稱職,應(yīng)予降低法官等級(jí),實(shí)行“能者上、庸者下”,營造出“比學(xué)趕超”濃厚工作氛圍。

    (四)通過法官晉升之外的其他途徑調(diào)動(dòng)較低等級(jí)法官積極性

    法官渴望晉升較高等級(jí)既是因?yàn)樯婕熬唧w利益,更是因?yàn)闃s譽(yù)感。在擇優(yōu)選升這條渠道不暢的情況下,可以通過其他途徑來增強(qiáng)較低等級(jí)法官的榮譽(yù)感和工作積極性。一是法官擇優(yōu)選升到較高等級(jí)后,可以退出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),讓法官等級(jí)較低、年輕的法官擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這既是一種利益平衡,有利于調(diào)動(dòng)年輕法官的工作積極性,也有利于較高等級(jí)法官擺脫行政事務(wù)干擾,發(fā)揮審判經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì),更好地審理案件、化解糾紛。二是完善法官榮譽(yù)激勵(lì)制度。目前法院系統(tǒng)有一些針對(duì)法官的榮譽(yù)激勵(lì),如全國模范法官、全國法院辦案標(biāo)兵、全國審判業(yè)務(wù)專家等,但也存在一些不足,全國性的法官榮譽(yù)數(shù)量很少,地方各級(jí)法院法官榮譽(yù)制度不規(guī)范,獲得法官榮譽(yù)后,在績效考核、提拔晉升等方面也未能有效體現(xiàn)。應(yīng)進(jìn)一步增加法官榮譽(yù)設(shè)置,在績效考評(píng)、提拔晉升等方面充分考慮,增強(qiáng)法官榮譽(yù)的吸引力和含金量。

    四、法官等級(jí)晉升過于集中的長遠(yuǎn)建議

    從長遠(yuǎn)角度考慮,人民法院應(yīng)當(dāng)積極爭取各方面支持、配合,完善法官等級(jí)設(shè)置相關(guān)制度,從根本上解決改革后法官等級(jí)晉升過于集中的問題。

    (一)應(yīng)考慮增設(shè)候任高級(jí)法官

    設(shè)立候任法官職位是不少國家和地區(qū)的普遍做法,如德國設(shè)有法務(wù)官,日本設(shè)有候補(bǔ)推事等,發(fā)揮著特別作用。①參見最高人民法院政治部編:《域外法院組織和法官管理法律譯編》,人民法院出版社2017年版,第462、708頁。我們可以學(xué)習(xí)借鑒,在較為集中的法官等級(jí)之上,增設(shè)候任法官等級(jí),即在基層法院的一級(jí)法官、中級(jí)法院的四級(jí)高級(jí)法官、高級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)法官、最高法院的二級(jí)高級(jí)法官之上,增設(shè)新的候任法官等級(jí),如在四級(jí)高級(jí)法官之前增設(shè)候任四級(jí)高級(jí)法官,在三級(jí)高級(jí)法官之前增設(shè)候任三級(jí)高級(jí)法官,在二級(jí)高級(jí)法官之前增加候任二級(jí)高級(jí)法官,在一級(jí)高級(jí)法官之前增加候任一級(jí)高級(jí)法官。其意義在于,讓各個(gè)層級(jí)法院法官等級(jí)扎堆的法官流動(dòng)起來,讓他們有一個(gè)短期的、很可能實(shí)現(xiàn)的奮斗目標(biāo),充分調(diào)動(dòng)工作積極性主動(dòng)性。以中級(jí)法院的四級(jí)高級(jí)法官為例,在三級(jí)高級(jí)法官之前設(shè)置一個(gè)法官等級(jí),一部分四級(jí)高級(jí)法官雖然選升三級(jí)高級(jí)法官希望不大,但可以晉升到一個(gè)四高之上、三高之下的法官等級(jí),會(huì)有效調(diào)動(dòng)工作積極性。

    (二)應(yīng)考慮適當(dāng)拉長法官等級(jí)晉升年限

    等級(jí)晉升所需年限要結(jié)合整個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行考慮,避免出現(xiàn)退休前“無級(jí)可升”的情況。②參見侯學(xué)賓:《我國法官等級(jí)制的反思與重構(gòu)——以〈法官法〉修訂為契機(jī)的分析》,載《法律適用》2019年第9期。建議對(duì)法官等級(jí)晉升年限進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,基本思路是將四級(jí)高級(jí)法官之前的法官等級(jí)晉升年限適當(dāng)延長,放緩和減少進(jìn)入“水庫”的“水流量”。同時(shí),由于各級(jí)法院法官起點(diǎn)不同,在延長晉升年限上要區(qū)分法院等級(jí)。具體設(shè)計(jì)如下:首先,適當(dāng)延長一級(jí)法官之前法官等級(jí)的晉升年限。五級(jí)法官至三級(jí)法官每晉升一級(jí)為兩年,三級(jí)至一級(jí)法官每晉升一級(jí)為三年,這樣從五級(jí)法官晉升到一級(jí)法官需要十年,這對(duì)于三十余年的職業(yè)生涯而言并不算長,還能使各個(gè)等級(jí)的法官之間在時(shí)間上拉開檔次,避免快速集中。其次,適當(dāng)延長基層法院選升四高和中級(jí)法院選升三高的年限??梢詫⒒鶎臃ㄔ哼x升四級(jí)高級(jí)法官年限由目前的三年延長為五年,將中級(jí)法院選升三級(jí)高級(jí)法官的年限也由三年改為五年,高級(jí)法院、最高法院按期晉升四高、三高年限仍為三年,因?yàn)楦呒?jí)法院、最高法院法官起點(diǎn)本身就高,按期晉升年限不宜拉得太長。這樣改革實(shí)際上是提高了選升的條件,減少了符合選升條件法官的數(shù)量,進(jìn)而緩和部分符合選升條件又遲遲選升不上的法官的消極情緒。

    (三)應(yīng)考慮進(jìn)一步增加擇優(yōu)選升的比例和數(shù)量

    目前的選升比例和數(shù)量主要是由上級(jí)確定的,普遍規(guī)定:基層法院的四級(jí)高級(jí)以上法官、中級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)以上法官、高級(jí)法院的二級(jí)高級(jí)以上法官、最高法院的一級(jí)高級(jí)以上法官分別不超過本院員額法官總數(shù)的20%。雖然確定這些比例是基于與其他單位差距不宜太大等考慮,但法官職務(wù)有其特殊性,適當(dāng)提高選升比例也是考慮到目前法官等級(jí)過于集中的現(xiàn)實(shí)。各級(jí)法院選升比例可以調(diào)整為:基層法院的四級(jí)高級(jí)以上法官、中級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)以上法官、高級(jí)法院的二級(jí)高級(jí)以上法官、最高法院的一級(jí)高級(jí)以上法官分別不超過本院員額法官總數(shù)的30%。

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