高職院校內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實訴求與路徑研究

葉燕芳 馮 思

（南京交通職業(yè)技術(shù)學院 江蘇 南京 210000）

在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出：“到2035年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到本世紀中葉，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！备叩嚷殬I(yè)教育是現(xiàn)代教育體系的重要組成部分，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的支撐。2020年9月，教育部等九部門在《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》（教職成〔2020〕7號）中指出“實施職業(yè)教育治理能力提升行動”。隨著高職擴招百萬政策的提出，職業(yè)院校內(nèi)部治理能力的提升已經(jīng)迫在眉睫。與普通高等教育相比，高職院校內(nèi)部治理既有其特殊性，也有其共性規(guī)律。

一、高職院校內(nèi)部治理的理論基礎(chǔ)

1.治理理論

隨著全球化的興起，政治經(jīng)濟開始出現(xiàn)一體化特征。在這樣的背景之下，超出單一民族和國家治理范圍的公共事務(wù)大量產(chǎn)生。任何國家都不可能單純地依靠自身的力量解決問題，“全球治理”方式的出現(xiàn)，意味著公共事務(wù)不僅依靠政府力量治理，還包括各種社會組織、民間力量等。治理理論在這樣的背景之下應(yīng)運而生。

進入21世紀以來，關(guān)于治理的研究呈快速增長的趨勢。強調(diào)在公共事務(wù)管理當中，除了政府這種組織機構(gòu)之外，還有其他非正式的、非政府的機制。俞可平認為“治理”一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。他強調(diào)治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，最大限度地增進公共利益。[1]治理并不否定權(quán)力的存在，也不否認政府的作用，但是更強調(diào)上下的協(xié)調(diào)互動，權(quán)力向度不是單一的，而是上下互動多元的。治理理論當中的一個基本要求強調(diào)多元主體參與。

2.現(xiàn)代大學治理的理論指導

任何理論只有扎根和立足一個國家的現(xiàn)實國情才能夠發(fā)展壯大。治理理論也不例外。大學治理體系是宏觀國家治理體系的一部分，大學治理變革也絕非處于“真空”環(huán)境。[2]這就意味著在治理的過程中大學要以國家原有的路徑為依托，絕非憑空而來或者照搬西方大學的模式。以美國為例，其大學的治理方式也是國家治理方式的一種反應(yīng)，本質(zhì)上是為資本服務(wù)，受資本主導。而我們國家則有著迥然不同的文化背景，中國大學在治理方式上必須始終堅持黨的領(lǐng)導，把人民的利益放在首位。具體來說，就是要堅持黨委領(lǐng)導下的校長負責制這一根本制度。高職院校的治理也必須結(jié)合我們國家的現(xiàn)實國情開展，在治理的過程中要始終堅持黨委領(lǐng)導下的校長負責制，要根據(jù)高職院校發(fā)展特點做出調(diào)整。

二、高職院校內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實訴求

當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)型與升級。在經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，我國職業(yè)教育長期積累的人才供給和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟對人才的需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯；其中，高職學校治理能力不足是導致這種結(jié)構(gòu)性矛盾的主要一環(huán)。當前，高職院校內(nèi)部治理依然存在以下幾個方面的問題。

1.制度規(guī)則的設(shè)計存在問題

良好的制度規(guī)則設(shè)計能夠有效地協(xié)調(diào)權(quán)力的運行，使每個教育主體發(fā)揮好自身的作用，從而使各個利益主體都能夠參與內(nèi)部治理。當前，職業(yè)教育的制度設(shè)計既包括法律法規(guī)，也包括學校自身的章程。改革開放四十余年來，關(guān)于職業(yè)教育的政策制定可謂緊鑼密鼓，然而上位法始終依據(jù)的還是1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，該法律中的很多關(guān)于職業(yè)教育的條款已經(jīng)落后于時代。在微觀層面，相當多的職業(yè)院校還沒有自己的章程，即使有相關(guān)章程，也是以普通高等教育學校章程為藍本，缺乏職業(yè)教育自身發(fā)展特點。大學章程相當于一個學校的“最高法”，是高職院校的運行依據(jù)。在國家《高等學校章程制定暫行辦法》的強制要求下，全國高職院校陸續(xù)開展工作，并在限期內(nèi)發(fā)布了章程文本。但是這些章程文本內(nèi)容相似性非常高。為了穩(wěn)妥起見，很多章程和文字表述都是照搬國家或者他學校的法律法規(guī)，幾乎沒有創(chuàng)新，也很難體現(xiàn)學校特色。高職院校的章程作為規(guī)范性文件，如果缺乏針對性，就會成為應(yīng)付上級檢查的擺設(shè)，無法起到引領(lǐng)學校發(fā)展的作用。很多高職院校實際上都不會去執(zhí)行章程，仍然遵循學校舊有的管理模式。

2.教育主體的參與度不均衡

與高職院校內(nèi)部治理有關(guān)的主體包括政府、學校黨委、企業(yè)、學術(shù)主體、教師、學生，這些主體的利益訴求都應(yīng)該反映到教育治理過程中，才能讓教育政策更加順暢地執(zhí)行。但是從我國的現(xiàn)實國情來看，政府在高校內(nèi)部治理過程中往往占據(jù)著絕對的主導位置。政府通過財政撥款保障職業(yè)教育的經(jīng)費，但也使其他的教育主體在高職院校內(nèi)部治理過程中缺乏話語權(quán)，尤其是學生這個主體，在高職院校發(fā)展過程中往往被認為是教育消費者，其利益訴求往往被忽視。治理能力現(xiàn)代化要求從“一元管理”走向“多元治理”，當某一教育主體在治理過程中處于劣勢地位，會導致學生、教師這兩個群體參與學校內(nèi)部治理的積極性不高，只是被動地參與學校事務(wù)，而教師和學生實際上是高職院校發(fā)展的中堅力量。

3.內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相對封閉

多元主體參與是治理理論一個非常重要的因素。職業(yè)教育具有多元交叉的屬性，與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系十分緊密，因此其管理上的開放程度要高于普通本科院校，權(quán)力配置及運行機制方面要關(guān)注這一屬性。社會的飛速發(fā)展，要求職業(yè)教育不能局限于自身的方寸之地，而要擴大開放程度，加強與市場的聯(lián)系與交流，適應(yīng)社會發(fā)展對人才的需求，這是職業(yè)院校強化內(nèi)涵、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然追求。但是當前在高職院校的發(fā)展過程中，社會力量參與嚴重不足，極度依賴政府。政府在職業(yè)教育治理中的責任較重，反而影響了企業(yè)和社會組織參與職業(yè)教育治理的積極性和參與度，并最終導致這些教育主體的話語權(quán)和教育治理權(quán)被邊緣化。高職院校應(yīng)與企業(yè)開展深度合作[3]，盡管國家出臺了相當多的政策推進校企合作，但是這種合作很多都流于形式，難以落到實處。相關(guān)的行業(yè)和企業(yè)如何參與高校內(nèi)部治理并促進高校的發(fā)展，這是當前高職院校面臨的現(xiàn)實訴求。

三、高職院校內(nèi)部治理的路徑

大學治理體系的構(gòu)建是教育體系現(xiàn)代化、國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)。而職業(yè)教育作為高等教育的重要組成部分，能否適應(yīng)社會的發(fā)展趨勢，主動配合產(chǎn)教融合發(fā)展需求，對于高職院校未來的發(fā)展意義非凡。高等職業(yè)院校內(nèi)部治理體系改革要緊緊圍繞治理主體、制度建設(shè)、治理文化幾個方面進行系統(tǒng)性改革，以此形成內(nèi)部治理改革的結(jié)構(gòu)閉環(huán)，提升內(nèi)部治理的質(zhì)量和成效。

1.要理順內(nèi)外部關(guān)系，協(xié)調(diào)利益主體的矛盾

20世紀90年代以來，隨著治理理論的出現(xiàn)，“參與式治理”這一理念被學術(shù)界廣泛關(guān)注。這一理念的核心在于強調(diào)不同利益主體參與組織內(nèi)部治理，注重利益主體之間的多元化。高職院校是各類利益相關(guān)者的共生組織，其跨界屬性更需要加強相關(guān)利益主體的協(xié)同治理。[4]為了更好地釋放學校內(nèi)部治理活力，高職院校要理順內(nèi)外部關(guān)系，打造一個多元開放的治理體系。一是要釋放教師和學生參與學校內(nèi)部治理的活力。教師和學生是高職院校的重要利益主體，高職院校要把學術(shù)委員會、教師代表大會、學生代表大會的作用真正落到實處，發(fā)揮對高職院校法人的監(jiān)督作用，更為重要的是建立常態(tài)化的機制保障教師參與學校內(nèi)部治理，讓教師和學生的利益訴求被聽到，尤其是在政策制定的初始階段就要讓學生和教師參與，如果教師和學生僅僅是政策的被動服從者，會使他們的內(nèi)生動力大打折扣。二是要深化校企合作。校企合作不僅是高職教育與經(jīng)濟融合的必由之路，是保障高職教育質(zhì)量和特色的關(guān)鍵，也是高校內(nèi)部治理的必然要求。只有當企業(yè)這個利益主體充分參與高校內(nèi)部治理，才能打破高校內(nèi)部治理的封閉性，使企業(yè)對人才的訴求反映到學校，這不僅對學校本身，對于學生來說都是大有裨益的，要建立科學的機制體制吸引企業(yè)參與學校治理。

2.要制定高職章程，引領(lǐng)高職院校發(fā)展

章程建設(shè)是高職院校全面推進依法治校的內(nèi)在要求，是高職院校在新的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展理念、發(fā)展方式下為提高學校治理能力、完善現(xiàn)代大學制度做出的回應(yīng)。[5]高職院校內(nèi)部治理制度建設(shè)要以院校的章程為核心和引領(lǐng)，形成具有激勵功能和約束機制的現(xiàn)代化制度，并在規(guī)范運行中不斷完善。章程在高職院校內(nèi)部制度體系中處于核心地位，是一切規(guī)則制度制定的依據(jù)，這就要求高職院校認真制定切合高職院校治理實際的章程。高職院校要以《高等學校章程制定暫行辦法》為指導，結(jié)合自身發(fā)展歷史、發(fā)展現(xiàn)狀、未來規(guī)劃及肩負的使命，完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，建立實現(xiàn)院校自主管理的體制機制；明確規(guī)定學校黨委書記、校長的職責，特別是黨委會、全委會的內(nèi)部領(lǐng)導體系與議事規(guī)則，重點明確黨委常委會“把方向、管大局、做決策、保落實”的核心職能，規(guī)范、完善重大事項的決定，實現(xiàn)程序上的正義。高校要以章程為規(guī)范，引領(lǐng)高職院校內(nèi)部治理制度體系建設(shè)。高職院校內(nèi)部制度體系建設(shè)要以章程為起點和綱領(lǐng)，按照章程的規(guī)定分解和細化各項制度，形成一套符合現(xiàn)代高職院校辦學理念、體現(xiàn)現(xiàn)代治理要求的制度體系。通過章程將學校的管理權(quán)下放到二級學院，加強系部在教師評聘、教學管理、專業(yè)建設(shè)、校企合作中的權(quán)重和自由度，調(diào)動基層組織的積極性。

3.要涵養(yǎng)治理文化，筑牢治理的根基

對涵蓋高等教育機構(gòu)在內(nèi)的大多社會組織而言，文化與治理是相輔相成、相伴而生的。高職院校是有極強的文化屬性的社會機構(gòu)，高職院校在治理過程中不可避免地會打上自身的文化烙印，尤其是很多高職院校從中職院校轉(zhuǎn)變而來，有很強的人治色彩。涵養(yǎng)治理文化，對很多高職院校來說是迫切需要解決的問題。一是要將多元主體參與作為高職院校治理文化的核心價值觀。作為組織文化中最為核心的構(gòu)成要素，某一組織共同的價值觀念體系能夠規(guī)范組織成員的態(tài)度及行為模式。高職院校是多元主體參與的，絕非為某一個利益主體服務(wù)的。只有不同的利益主體在高職院校內(nèi)部能夠充分地表達自身的利益訴求，高職院校才能夠在治理中反映不同利益群體的呼聲，減少內(nèi)部治理阻力。二是要將提升組織的溝通能力作為治理文化的關(guān)鍵。組織問題的重心通常是溝通的問題，多元主體參與帶來了大學治理的復雜性，溝通的目的在于達成治理的一致性，這種一致性能夠使政策更加有效，使政策能夠落地。同時高職院校一個非常重要的特點在于“底部沉重”，二級院系是科層與松散耦合結(jié)合體，這使得溝通的作用更加凸顯。盡管高職院校在治理過程中也搭建了一定的平臺來協(xié)助溝通，比如學術(shù)委員會、教代會等，但是受傳統(tǒng)的制約，這些機構(gòu)的作用非常有限。溝通的不暢會帶來信息的阻塞，加大治理的難度。

高等職業(yè)教育發(fā)展至今，正在由粗放式向精細化、外延型向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型。進入新時代，高職院校的治理能力和水平標準更高，院校長們面臨著提高辦學治校能力的新挑戰(zhàn)。[6]如何應(yīng)時而變，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，實現(xiàn)“善治”，對職業(yè)教育未來的發(fā)展來說至關(guān)重要。要依托我國社會主義制度的優(yōu)勢，立足國情，持續(xù)提升職業(yè)教育治理能力和水平，從而提升職業(yè)教育辦學水平，最終支撐起我國經(jīng)濟長期高質(zhì)量發(fā)展。