高職院校內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)訴求與路徑研究

葉燕芳 馮 思

（南京交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇 南京 210000）

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確提出：“到2035年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！备叩嚷殬I(yè)教育是現(xiàn)代教育體系的重要組成部分，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。2020年9月，教育部等九部門在《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》（教職成〔2020〕7號(hào)）中指出“實(shí)施職業(yè)教育治理能力提升行動(dòng)”。隨著高職擴(kuò)招百萬政策的提出，職業(yè)院校內(nèi)部治理能力的提升已經(jīng)迫在眉睫。與普通高等教育相比，高職院校內(nèi)部治理既有其特殊性，也有其共性規(guī)律。

一、高職院校內(nèi)部治理的理論基礎(chǔ)

1.治理理論

隨著全球化的興起，政治經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)一體化特征。在這樣的背景之下，超出單一民族和國家治理范圍的公共事務(wù)大量產(chǎn)生。任何國家都不可能單純地依靠自身的力量解決問題，“全球治理”方式的出現(xiàn)，意味著公共事務(wù)不僅依靠政府力量治理，還包括各種社會(huì)組織、民間力量等。治理理論在這樣的背景之下應(yīng)運(yùn)而生。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，關(guān)于治理的研究呈快速增長的趨勢(shì)。強(qiáng)調(diào)在公共事務(wù)管理當(dāng)中，除了政府這種組織機(jī)構(gòu)之外，還有其他非正式的、非政府的機(jī)制。俞可平認(rèn)為“治理”一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。他強(qiáng)調(diào)治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共利益。[1]治理并不否定權(quán)力的存在，也不否認(rèn)政府的作用，但是更強(qiáng)調(diào)上下的協(xié)調(diào)互動(dòng)，權(quán)力向度不是單一的，而是上下互動(dòng)多元的。治理理論當(dāng)中的一個(gè)基本要求強(qiáng)調(diào)多元主體參與。

2.現(xiàn)代大學(xué)治理的理論指導(dǎo)

任何理論只有扎根和立足一個(gè)國家的現(xiàn)實(shí)國情才能夠發(fā)展壯大。治理理論也不例外。大學(xué)治理體系是宏觀國家治理體系的一部分，大學(xué)治理變革也絕非處于“真空”環(huán)境。[2]這就意味著在治理的過程中大學(xué)要以國家原有的路徑為依托，絕非憑空而來或者照搬西方大學(xué)的模式。以美國為例，其大學(xué)的治理方式也是國家治理方式的一種反應(yīng)，本質(zhì)上是為資本服務(wù)，受資本主導(dǎo)。而我們國家則有著迥然不同的文化背景，中國大學(xué)在治理方式上必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把人民的利益放在首位。具體來說，就是要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一根本制度。高職院校的治理也必須結(jié)合我們國家的現(xiàn)實(shí)國情開展，在治理的過程中要始終堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，要根據(jù)高職院校發(fā)展特點(diǎn)做出調(diào)整。

二、高職院校內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)訴求

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)型與升級(jí)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，我國職業(yè)教育長期積累的人才供給和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)人才的需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯；其中，高職學(xué)校治理能力不足是導(dǎo)致這種結(jié)構(gòu)性矛盾的主要一環(huán)。當(dāng)前，高職院校內(nèi)部治理依然存在以下幾個(gè)方面的問題。

1.制度規(guī)則的設(shè)計(jì)存在問題

良好的制度規(guī)則設(shè)計(jì)能夠有效地協(xié)調(diào)權(quán)力的運(yùn)行，使每個(gè)教育主體發(fā)揮好自身的作用，從而使各個(gè)利益主體都能夠參與內(nèi)部治理。當(dāng)前，職業(yè)教育的制度設(shè)計(jì)既包括法律法規(guī)，也包括學(xué)校自身的章程。改革開放四十余年來，關(guān)于職業(yè)教育的政策制定可謂緊鑼密鼓，然而上位法始終依據(jù)的還是1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，該法律中的很多關(guān)于職業(yè)教育的條款已經(jīng)落后于時(shí)代。在微觀層面，相當(dāng)多的職業(yè)院校還沒有自己的章程，即使有相關(guān)章程，也是以普通高等教育學(xué)校章程為藍(lán)本，缺乏職業(yè)教育自身發(fā)展特點(diǎn)。大學(xué)章程相當(dāng)于一個(gè)學(xué)校的“最高法”，是高職院校的運(yùn)行依據(jù)。在國家《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的強(qiáng)制要求下，全國高職院校陸續(xù)開展工作，并在限期內(nèi)發(fā)布了章程文本。但是這些章程文本內(nèi)容相似性非常高。為了穩(wěn)妥起見，很多章程和文字表述都是照搬國家或者他學(xué)校的法律法規(guī)，幾乎沒有創(chuàng)新，也很難體現(xiàn)學(xué)校特色。高職院校的章程作為規(guī)范性文件，如果缺乏針對(duì)性，就會(huì)成為應(yīng)付上級(jí)檢查的擺設(shè)，無法起到引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展的作用。很多高職院校實(shí)際上都不會(huì)去執(zhí)行章程，仍然遵循學(xué)校舊有的管理模式。

2.教育主體的參與度不均衡

與高職院校內(nèi)部治理有關(guān)的主體包括政府、學(xué)校黨委、企業(yè)、學(xué)術(shù)主體、教師、學(xué)生，這些主體的利益訴求都應(yīng)該反映到教育治理過程中，才能讓教育政策更加順暢地執(zhí)行。但是從我國的現(xiàn)實(shí)國情來看，政府在高校內(nèi)部治理過程中往往占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)位置。政府通過財(cái)政撥款保障職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)，但也使其他的教育主體在高職院校內(nèi)部治理過程中缺乏話語權(quán)，尤其是學(xué)生這個(gè)主體，在高職院校發(fā)展過程中往往被認(rèn)為是教育消費(fèi)者，其利益訴求往往被忽視。治理能力現(xiàn)代化要求從“一元管理”走向“多元治理”，當(dāng)某一教育主體在治理過程中處于劣勢(shì)地位，會(huì)導(dǎo)致學(xué)生、教師這兩個(gè)群體參與學(xué)校內(nèi)部治理的積極性不高，只是被動(dòng)地參與學(xué)校事務(wù)，而教師和學(xué)生實(shí)際上是高職院校發(fā)展的中堅(jiān)力量。

3.內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相對(duì)封閉

多元主體參與是治理理論一個(gè)非常重要的因素。職業(yè)教育具有多元交叉的屬性，與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系十分緊密，因此其管理上的開放程度要高于普通本科院校，權(quán)力配置及運(yùn)行機(jī)制方面要關(guān)注這一屬性。社會(huì)的飛速發(fā)展，要求職業(yè)教育不能局限于自身的方寸之地，而要擴(kuò)大開放程度，加強(qiáng)與市場的聯(lián)系與交流，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求，這是職業(yè)院校強(qiáng)化內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然追求。但是當(dāng)前在高職院校的發(fā)展過程中，社會(huì)力量參與嚴(yán)重不足，極度依賴政府。政府在職業(yè)教育治理中的責(zé)任較重，反而影響了企業(yè)和社會(huì)組織參與職業(yè)教育治理的積極性和參與度，并最終導(dǎo)致這些教育主體的話語權(quán)和教育治理權(quán)被邊緣化。高職院校應(yīng)與企業(yè)開展深度合作[3]，盡管國家出臺(tái)了相當(dāng)多的政策推進(jìn)校企合作，但是這種合作很多都流于形式，難以落到實(shí)處。相關(guān)的行業(yè)和企業(yè)如何參與高校內(nèi)部治理并促進(jìn)高校的發(fā)展，這是當(dāng)前高職院校面臨的現(xiàn)實(shí)訴求。

三、高職院校內(nèi)部治理的路徑

大學(xué)治理體系的構(gòu)建是教育體系現(xiàn)代化、國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)。而職業(yè)教育作為高等教育的重要組成部分，能否適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，主動(dòng)配合產(chǎn)教融合發(fā)展需求，對(duì)于高職院校未來的發(fā)展意義非凡。高等職業(yè)院校內(nèi)部治理體系改革要緊緊圍繞治理主體、制度建設(shè)、治理文化幾個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)性改革，以此形成內(nèi)部治理改革的結(jié)構(gòu)閉環(huán)，提升內(nèi)部治理的質(zhì)量和成效。

1.要理順內(nèi)外部關(guān)系，協(xié)調(diào)利益主體的矛盾

20世紀(jì)90年代以來，隨著治理理論的出現(xiàn)，“參與式治理”這一理念被學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。這一理念的核心在于強(qiáng)調(diào)不同利益主體參與組織內(nèi)部治理，注重利益主體之間的多元化。高職院校是各類利益相關(guān)者的共生組織，其跨界屬性更需要加強(qiáng)相關(guān)利益主體的協(xié)同治理。[4]為了更好地釋放學(xué)校內(nèi)部治理活力，高職院校要理順內(nèi)外部關(guān)系，打造一個(gè)多元開放的治理體系。一是要釋放教師和學(xué)生參與學(xué)校內(nèi)部治理的活力。教師和學(xué)生是高職院校的重要利益主體，高職院校要把學(xué)術(shù)委員會(huì)、教師代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的作用真正落到實(shí)處，發(fā)揮對(duì)高職院校法人的監(jiān)督作用，更為重要的是建立常態(tài)化的機(jī)制保障教師參與學(xué)校內(nèi)部治理，讓教師和學(xué)生的利益訴求被聽到，尤其是在政策制定的初始階段就要讓學(xué)生和教師參與，如果教師和學(xué)生僅僅是政策的被動(dòng)服從者，會(huì)使他們的內(nèi)生動(dòng)力大打折扣。二是要深化校企合作。校企合作不僅是高職教育與經(jīng)濟(jì)融合的必由之路，是保障高職教育質(zhì)量和特色的關(guān)鍵，也是高校內(nèi)部治理的必然要求。只有當(dāng)企業(yè)這個(gè)利益主體充分參與高校內(nèi)部治理，才能打破高校內(nèi)部治理的封閉性，使企業(yè)對(duì)人才的訴求反映到學(xué)校，這不僅對(duì)學(xué)校本身，對(duì)于學(xué)生來說都是大有裨益的，要建立科學(xué)的機(jī)制體制吸引企業(yè)參與學(xué)校治理。

2.要制定高職章程，引領(lǐng)高職院校發(fā)展

章程建設(shè)是高職院校全面推進(jìn)依法治校的內(nèi)在要求，是高職院校在新的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展理念、發(fā)展方式下為提高學(xué)校治理能力、完善現(xiàn)代大學(xué)制度做出的回應(yīng)。[5]高職院校內(nèi)部治理制度建設(shè)要以院校的章程為核心和引領(lǐng)，形成具有激勵(lì)功能和約束機(jī)制的現(xiàn)代化制度，并在規(guī)范運(yùn)行中不斷完善。章程在高職院校內(nèi)部制度體系中處于核心地位，是一切規(guī)則制度制定的依據(jù)，這就要求高職院校認(rèn)真制定切合高職院校治理實(shí)際的章程。高職院校要以《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》為指導(dǎo)，結(jié)合自身發(fā)展歷史、發(fā)展現(xiàn)狀、未來規(guī)劃及肩負(fù)的使命，完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，建立實(shí)現(xiàn)院校自主管理的體制機(jī)制；明確規(guī)定學(xué)校黨委書記、校長的職責(zé)，特別是黨委會(huì)、全委會(huì)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體系與議事規(guī)則，重點(diǎn)明確黨委常委會(huì)“把方向、管大局、做決策、保落實(shí)”的核心職能，規(guī)范、完善重大事項(xiàng)的決定，實(shí)現(xiàn)程序上的正義。高校要以章程為規(guī)范，引領(lǐng)高職院校內(nèi)部治理制度體系建設(shè)。高職院校內(nèi)部制度體系建設(shè)要以章程為起點(diǎn)和綱領(lǐng)，按照章程的規(guī)定分解和細(xì)化各項(xiàng)制度，形成一套符合現(xiàn)代高職院校辦學(xué)理念、體現(xiàn)現(xiàn)代治理要求的制度體系。通過章程將學(xué)校的管理權(quán)下放到二級(jí)學(xué)院，加強(qiáng)系部在教師評(píng)聘、教學(xué)管理、專業(yè)建設(shè)、校企合作中的權(quán)重和自由度，調(diào)動(dòng)基層組織的積極性。

3.要涵養(yǎng)治理文化，筑牢治理的根基

對(duì)涵蓋高等教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)的大多社會(huì)組織而言，文化與治理是相輔相成、相伴而生的。高職院校是有極強(qiáng)的文化屬性的社會(huì)機(jī)構(gòu)，高職院校在治理過程中不可避免地會(huì)打上自身的文化烙印，尤其是很多高職院校從中職院校轉(zhuǎn)變而來，有很強(qiáng)的人治色彩。涵養(yǎng)治理文化，對(duì)很多高職院校來說是迫切需要解決的問題。一是要將多元主體參與作為高職院校治理文化的核心價(jià)值觀。作為組織文化中最為核心的構(gòu)成要素，某一組織共同的價(jià)值觀念體系能夠規(guī)范組織成員的態(tài)度及行為模式。高職院校是多元主體參與的，絕非為某一個(gè)利益主體服務(wù)的。只有不同的利益主體在高職院校內(nèi)部能夠充分地表達(dá)自身的利益訴求，高職院校才能夠在治理中反映不同利益群體的呼聲，減少內(nèi)部治理阻力。二是要將提升組織的溝通能力作為治理文化的關(guān)鍵。組織問題的重心通常是溝通的問題，多元主體參與帶來了大學(xué)治理的復(fù)雜性，溝通的目的在于達(dá)成治理的一致性，這種一致性能夠使政策更加有效，使政策能夠落地。同時(shí)高職院校一個(gè)非常重要的特點(diǎn)在于“底部沉重”，二級(jí)院系是科層與松散耦合結(jié)合體，這使得溝通的作用更加凸顯。盡管高職院校在治理過程中也搭建了一定的平臺(tái)來協(xié)助溝通，比如學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)等，但是受傳統(tǒng)的制約，這些機(jī)構(gòu)的作用非常有限。溝通的不暢會(huì)帶來信息的阻塞，加大治理的難度。

高等職業(yè)教育發(fā)展至今，正在由粗放式向精細(xì)化、外延型向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型。進(jìn)入新時(shí)代，高職院校的治理能力和水平標(biāo)準(zhǔn)更高，院校長們面臨著提高辦學(xué)治校能力的新挑戰(zhàn)。[6]如何應(yīng)時(shí)而變，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，實(shí)現(xiàn)“善治”，對(duì)職業(yè)教育未來的發(fā)展來說至關(guān)重要。要依托我國社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，立足國情，持續(xù)提升職業(yè)教育治理能力和水平，從而提升職業(yè)教育辦學(xué)水平，最終支撐起我國經(jīng)濟(jì)長期高質(zhì)量發(fā)展。