行政事業(yè)單位項目支出預算績效管理的現(xiàn)狀與對策探討

鐘磊

（上海市奉賢區(qū)自然資源確權登記事務中心，上海 201400）

預算績效管理是績效管理的重要內容，自2003年財政部自行開展績效評價試點工作以來，預算績效管理完成了由無統(tǒng)一要求的簡單事后評價，向全過程預算績效管理的轉變，預算績效工作有關職責分工、評價環(huán)節(jié)、評價內容、評價重點逐步明確。但在績效管理，特別是項目支出預算績效實踐工作中，還存在一些突出的問題。

一、行政事業(yè)單位項目支出預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理理念不夠深入

隨著財稅改革不斷深化，預算績效管理被提到法律高度，新《預算法》多次強調了績效的理念——花錢必問效，無效必問責?？冃Ч芾砉ぷ鞑皇鞘欠褚觯侨绾巫龊玫膯栴}，但仍有部分單位對績效管理工作缺乏認識，持消極應付的心態(tài)。單位領導對績效管理工作不了解，項目管理部門對績效工作的參與度不高。由于績效管理工作由財政下發(fā)，業(yè)務部門甚至單位領導誤以為績效管理就是財務部門的工作，績效評價職責范圍不明確問題突出，而財務部門對項目缺乏足夠的了解，在預算績效管理工作中十分被動，這也直接導致績效管理工作流于形式、工作質量和評價結果大打折扣。此外，雖明文規(guī)定“績效應隨同預算一同申報”，但實際仍存在預算編報在前，項目績效申報在后的情況。

（二）績效目標設置不合理

在項目支出預算績效工作實踐中，績效目標設置始終是難點，績效指標設定不合理問題突出。一是指標內涵不明確。有的指標不能較好衡量項目的投入和產出情況，有的指標與指標值口徑不一致，指標表述模糊、含義不明確，如“合格率”目標值設定為“合格”“效益指標”值設定為“顯著提高”“有效”。二是指標設置缺乏針對性。預算單位在申報績效指標時，未充分結合項目內容特點，指標設置與項目總目標的關聯(lián)性不強，對關鍵性指標提煉不足。三是指標不可衡量。在申報績效指標時，未提前考慮指標相關的數據是否可采集、可獲得，到績效評價階段才意識到困難。四是目標完成值設置不合理。個別績效指標的目標完成值設置偏低或偏高，不符合客觀實際，導致實際完成情況與目標值存在較大偏差。如“服務對象滿意度”指標的目標值設為“=100%”，顯然過于自信；“重大安全事故發(fā)生次數”目標值設為“≤3次”，顯然不符合安全生產的要求。

（三）缺乏有效的績效運行監(jiān)控

績效管理應該貫穿項目全生命周期，但受制于績效理念未牢固樹立及績效目標設置不合理等問題，項目支出預算績效管理實踐多聚焦于事前和事后環(huán)節(jié)，對事中環(huán)節(jié)缺乏有效的績效運行監(jiān)控，年中監(jiān)控往往是為了監(jiān)控而監(jiān)控，無法及時發(fā)現(xiàn)和規(guī)避項目潛在風險。此外，預算與績效“兩張皮”問題較為突出，績效運行監(jiān)控還停留在預算執(zhí)行進度監(jiān)控和績效目標執(zhí)行監(jiān)控獨立的階段，不符合“推進預算和績效管理一體化”的“雙監(jiān)控”要求。

（四）績效評價開展不客觀、不嚴謹

績效評價分為單位自評和部門評價、財政評價兩方面。單位自評方面，囿于績效意識不強等原因，項目單位對績效評價的嚴肅性和專業(yè)性不足，實踐中存在諸多問題。一是認知偏差。有的項目管理部門存在先有目標得分，再根據預期目標得分打分的情況，本末倒置，績效評價流于形式。二是評分標準設置不合理。如滿意度指標目標值設置為“=100%”，而評分標準設置為“≥90%得滿分”，評分標準與目標值不對應。三是評價缺少支撐材料。主要是滿意度指標和效益指標，效益指標具有滯后性，個別項目在績效評價時確實難以估計；滿意度指標是強制性指標，項目單位不得不設置，但在項目開展或完成階段，沒有開展調研等信息采集工作，全憑自我感覺打分。四是指標結果填寫不規(guī)范。如定量指標設置為“≥90%”，完成值簡單復制定量值，未真實反映具體完成情況。部門評價方面，有時受限于上報時點要求、審核工作量大等原因，作為預算單位直接上級的主管部門往往缺乏對績效評價質量的審核把關。財政評價方面，由于財政對口審核的項目多達幾百上千，財政部門往往力不從心。

（五）績效評價結果應用不足

績效評價能否發(fā)揮作用，關鍵看評價結果運用，當前預算單位對績效評價結果的應用還很不充分。一是績效評價結果還停留在信息公開層面，粗淺地反映項目存在的問題、簡單地提出整改措施，未真正與項目管理和預算管理有效結合，以績效促進管理的效果不明顯，不能很好地為今后相關工作提供經驗。二是績效評價結果應用機制，主要是與預算安排相掛鉤的績效問責機制尚不健全，預算單位對績效評價結果應用的意識不強。三是評價結果質量不高，由于地區(qū)實際情況差異，不同地區(qū)相同職能單位之間對同類項目指標設置可能存在較大差異，導致項目績效結果缺少可比性，各單位閉門造車，評價結果應用的權威性不強。

二、行政事業(yè)單位加強項目支出預算績效評價的對策

（一）提高績效管理意識，強化項目績效主體責任

預算單位需牢固樹立績效管理理念，落實主體責任，把績效理念貫穿到項目管理各項活動中去。財務部門作為牽頭部門，負責績效管理的組織實施和監(jiān)督，應強化與業(yè)務部門的有效銜接，促進績效責任的細分和落實，及時溝通項目進展，安排好項目資金。業(yè)務部門作為項目管理的主體和項目績效管理第一責任人，應提高績效管理工作的主動性和參與度，加強相關知識學習，并應用于項目績效管理實踐，切實提高績效管理工作質量。建議財政部門在組織績效管理業(yè)務培訓時，將預算單位領導列為參訓人員，以提高單位對預算績效管理工作的重視。同時嚴格落實“績效應隨同預算一同申報”的要求，將項目申報材料作為預算批復的重要參考和依據，對立項依據不充分或缺少績效目標申報的項目不予立項，從源頭上提高單位項目績效管理的意識。

（二）提高績效目標申報質量，清晰反映項目預期產出和結果

績效目標是項目庫建設、預算編制和績效工作開展的依據，績效指標是績效目標的細化和量化，科學設定績效目標是項目支出預算績效管理的關鍵。一方面，預算單位要結合項目內容和特點，科學設置績效指標，采用定量評價為主，定性評價為輔的績效評價方法，與項目相關的數據及佐證資料應可收集，確?？冃繕酥赶蛎鞔_、具體細化、合理可行。有行業(yè)標準的，優(yōu)先參照行業(yè)標準，不得自行降低要求，同時結合歷史標準，合理制定計劃標準。另一方面，預算主管部門和財政部門要加強績效目標審核，對未編報或編制質量不符合要求的項目不予入庫。一是對績效指標本身進行審核，指標內涵應明確、指標應與項目相關、指標設置應客觀實際、指標和指標值口徑應一致；二是對預算資金合理性和績效目標與預算匹配性進行審核。

（三）強化項目績效運行監(jiān)控管理，建立預算與目標的聯(lián)動機制

加強項目專人、全過程管理，預算單位應對照項目不同階段的目標，對項目的績效目標（預計產出的完成進度及趨勢、預計效果的實現(xiàn)進度及趨勢、服務對象滿意度及趨勢）、項目預算執(zhí)行進度、財政資金使用情況進行聯(lián)動監(jiān)控，切實將績效目標完成情況與預算資金使用情況掛鉤，推進預算和績效管理工作一體化，對監(jiān)控管理過程中發(fā)現(xiàn)的績效目標執(zhí)行偏差，及時采取糾偏措施，推動項目實施回到預期的軌道，確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。

（四）實施多維度績效評價，真實反映績效評價結果

績效評價是推進預算績效管理的重要抓手，應落實自評與考評相結合的多維度評價方式，真實反映項目績效完成情況。預算單位在項目開展過程中，應有意識地開展數據歸集整理工作，根據績效完成情況及時總結項目成效，為績效評價工作提供數據資料支撐，提高評價結果的真實性。同時，做好績效自評和自查工作，實踐中需特別注意以下幾點：一是績效指標、指標值、完成值單位口徑是否一致，計量單位有無遺漏，績效評價結果是否真實；二是指標得分少于設定分值的，是否分析寫明了未完成原因；三是指標值為定性的，實際完成值必須要把項目所發(fā)揮出來的作用表述出來；四是指標值為定量的，不能把指標值直接復制為實際完成值，如指標值為“≥90%”，完成值應該是一個明確的結果，如92%。主管部門應對下屬單位的項目評價情況進行審核，對評價結果填寫不規(guī)范或明顯不真實、不準確的予以退回，對項目有關資料進行抽查核實，確保評價結果的正確性、真實性。財政部門針對重點項目可自行或委托專業(yè)第三方進行績效評價，保證一定的項目抽查率。

（五）加強績效評價結果應用，充分發(fā)揮績效作用

預算單位應充分利用項目支出預算績效評價結果，切實發(fā)揮績效作用。一是及時反饋績效評價結果，督促被評價預算單位認真整改評價中發(fā)現(xiàn)的問題，提高績效管理水平。二是建立健全績效評價結果和預算安排掛鉤機制，對績效編制質量高、評價結果好的單位，優(yōu)先安排項目資金；績效評價結果不理想的，適時調減預算。三是建立績效管理工作考核和結果通報、約談制度，預算績效管理工作表現(xiàn)突出的，對單位和個人可予以表揚、激勵；預算績效管理工作做得較差的單位，要督促整改，并問責項目負責人。四是繼續(xù)推進績效信息公開機制，進一步擴大績效管理信息公開范圍，以社會監(jiān)督促進績效信息公開透明。

三、結束語

針對現(xiàn)階段項目支出預算績效管理實踐中存在的問題，行政事業(yè)單位要結合實際情況，不斷推進項目支出預算績效管理，嚴格落實全面實施預算績效管理工作的要求，不斷提高預算資金配置效率和使用效益，實現(xiàn)單位的良性發(fā)展。