文物保護(hù)項(xiàng)目專項(xiàng)資金績(jī)效管理的問(wèn)題和對(duì)策

賀勛

（湖南省祁陽(yáng)市自來(lái)水總公司，湖南 祁陽(yáng) 426100）

文物保護(hù)專項(xiàng)資金是中央和省級(jí)財(cái)政為支持各級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)和利用，為實(shí)施相關(guān)文物保護(hù)工程項(xiàng)目而設(shè)立的具有專門用途的補(bǔ)助資金，是國(guó)家預(yù)算管理的重要組成部分。文物保護(hù)專項(xiàng)資金的年度預(yù)算安排，根據(jù)國(guó)家和省級(jí)文物保護(hù)工作總體規(guī)劃、已批準(zhǔn)的年度項(xiàng)目計(jì)劃及批復(fù)的文物保護(hù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案進(jìn)行確定。政府在安排預(yù)算時(shí)，要加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理，績(jī)效因素主要體現(xiàn)為文物保護(hù)工程專項(xiàng)資金執(zhí)行率、項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和項(xiàng)目完成率。

專項(xiàng)資金績(jī)效管理是以文物保護(hù)項(xiàng)目為導(dǎo)向，突出了全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，將績(jī)效情況作為文物保護(hù)一般項(xiàng)目資金的測(cè)算因素，推動(dòng)基層文物行政管理部門不斷提高資金使用效益。同時(shí)，要求各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同各級(jí)文物行政管理部門完善和執(zhí)行好績(jī)效目標(biāo)管理，做好績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，確保文物保護(hù)專項(xiàng)資金使用有效安全。

一、為什么要加強(qiáng)文物保護(hù)項(xiàng)目專項(xiàng)資金績(jī)效管理

文物保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效管理作為國(guó)家預(yù)算管理的重要組成部分，是預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容，是保障國(guó)家實(shí)施好國(guó)保、省保文物保護(hù)項(xiàng)目的主要手段。預(yù)算績(jī)效管理改革都具有危機(jī)推動(dòng)的特點(diǎn)，目前世界上有50多個(gè)國(guó)家不同程度地實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，我國(guó)實(shí)施文物保護(hù)工程以來(lái)，項(xiàng)目專項(xiàng)資金也迫切需要利用績(jī)效管理來(lái)規(guī)范和解決在使用過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題。

（一）黨和國(guó)家的大政方針要求全面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作高度重視，歷年工作報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高預(yù)算資金的使用效益和效率，并出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策制度。黨的十九大報(bào)告中和《政府工作報(bào)告》中多次提到要“全面實(shí)施績(jī)效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全”。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行的實(shí)際情況要求加強(qiáng)專項(xiàng)資金績(jī)效管理

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速由高速增長(zhǎng)過(guò)渡到中高速增長(zhǎng)。財(cái)政運(yùn)行也步入新常態(tài)，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度由兩位數(shù)過(guò)渡到個(gè)位數(shù)，并將繼續(xù)維持下去。完全靠總量的擴(kuò)增干事，會(huì)力不從心，迫切需要我們發(fā)揮潛力，眼睛向內(nèi)，讓現(xiàn)有資金發(fā)揮更大效益。如何把有限的財(cái)力用在刀刃上，交出更好的財(cái)政資金使用成績(jī)單，是財(cái)政工作面臨的一個(gè)重大課題。

（三）專項(xiàng)資金管理使用中的種種問(wèn)題要求加強(qiáng)績(jī)效管理

文物保護(hù)工程項(xiàng)目實(shí)施多年來(lái)，一大批文物保護(hù)單位得到有效保護(hù)，并發(fā)揮了巨大的社會(huì)效益，但在具體實(shí)施過(guò)程中，專項(xiàng)資金使用出現(xiàn)了一些政策不接地氣，資金績(jī)效目標(biāo)不明確、不具體、不準(zhǔn)確；專項(xiàng)資金整合不到位、部分專項(xiàng)資金功能趨同；部分項(xiàng)目多頭申報(bào)、重復(fù)安排；部分專項(xiàng)的分配和支持方式單一；部分資金支出進(jìn)度緩慢；資金使用管理不規(guī)范等種種問(wèn)題?！笆濉逼陂g部分省區(qū)市的部分文物保護(hù)工程項(xiàng)目不同程度地存在專項(xiàng)資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的問(wèn)題，且有些項(xiàng)目沉淀資金數(shù)額較大、積壓時(shí)間較長(zhǎng)，嚴(yán)重制約了文物保護(hù)工程項(xiàng)目的順利開展，也不利于發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用績(jī)效。

二、通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（一）個(gè)別單位專項(xiàng)資金使用不規(guī)范，賬務(wù)處理不及時(shí)

在項(xiàng)目資金使用過(guò)程中，存在文物保護(hù)工程業(yè)主實(shí)施單位未嚴(yán)格按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》《國(guó)家文物保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)文〔2018〕178號(hào)）等相關(guān)制度規(guī)定執(zhí)行。個(gè)別單位未按照資金管理辦法的要求設(shè)立明細(xì)賬戶，未對(duì)支付的專項(xiàng)資金進(jìn)行明細(xì)核算。只在事業(yè)支出科目中按施工項(xiàng)目設(shè)明細(xì)科目，也未對(duì)各項(xiàng)目按文物保護(hù)資金使用性質(zhì)分別按補(bǔ)助項(xiàng)目、支出內(nèi)容單獨(dú)設(shè)置備查賬對(duì)專賬資金進(jìn)行輔助核算，導(dǎo)致資金支出情況賬面反映不清、不利于項(xiàng)目實(shí)施單位自身資金管理和上級(jí)文物部門、財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行監(jiān)管。另外還發(fā)現(xiàn)存在個(gè)別項(xiàng)目單位未經(jīng)批準(zhǔn)變更項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的情況。例如：（1）2018年某文物管理所某文保單位維護(hù)保護(hù)項(xiàng)目，專項(xiàng)資金總額為100萬(wàn)元。項(xiàng)目資金已支出91萬(wàn)元，但在其中列支有直接支付給當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境整治費(fèi)26萬(wàn)元、方案設(shè)計(jì)費(fèi)9萬(wàn)元和房屋拆遷費(fèi)2萬(wàn)元。（2）2017年某縣某文物保護(hù)單位維修項(xiàng)目，專項(xiàng)資金總額為70萬(wàn)元。項(xiàng)目資金已全部支出，但在其中列支有直接支付給當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)周邊環(huán)境整治3萬(wàn)元、文物保護(hù)管理費(fèi)用2萬(wàn)元。（3）如某縣文物管理局申報(bào)的項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容為某文物保護(hù)單位維修展示，但項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施的內(nèi)容為公路維修工程，而此項(xiàng)實(shí)施內(nèi)容的變更并未取得省文物局的書面批復(fù)。同時(shí)，在文物保護(hù)工程招標(biāo)預(yù)算財(cái)評(píng)階段，有些市、縣通過(guò)反復(fù)財(cái)評(píng)、人為障礙截留項(xiàng)目資金。采用諸如“地方政策要求下30%”、“地方政策要求投標(biāo)價(jià)不得高于招標(biāo)價(jià)的95%”等理由截留項(xiàng)目資金。

（二）部分項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)重滯后，專項(xiàng)資金使用效率不高

現(xiàn)場(chǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，存在個(gè)別項(xiàng)目業(yè)主單位因當(dāng)?shù)卣锔牟疬w問(wèn)題未能實(shí)施，有些項(xiàng)目業(yè)主單位因組織管理、對(duì)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)管不力等原因未能按期開完工，造成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度達(dá)不到設(shè)定目標(biāo)要求的現(xiàn)象，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效率不高。例如：

1.某縣級(jí)文物管理局申請(qǐng)的所轄某國(guó)保單位修繕工程，于2017年收到下?lián)艿?26萬(wàn)元項(xiàng)目專項(xiàng)資金，截至績(jī)效管理現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)時(shí)仍未完成預(yù)算財(cái)政投資評(píng)審程序，導(dǎo)致修繕工程遲遲未能招投標(biāo)，修繕經(jīng)費(fèi)也一直沉淀在財(cái)政賬戶上。

2.某縣文物管理所申請(qǐng)的某省保單位消防工程，于2018年收到下?lián)艿?20萬(wàn)元項(xiàng)目專項(xiàng)資金，由于項(xiàng)目業(yè)主單位主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)原因，截至目前仍未啟動(dòng)。

3.某縣文物局申報(bào)的消防、防雷工程，2018年收到專項(xiàng)資金80萬(wàn)元，但由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府關(guān)于地區(qū)規(guī)劃建設(shè)需要，涉及到棚改和拆遷，導(dǎo)致工程不能按期開工建設(shè)。

（三）部分項(xiàng)目工程未組織驗(yàn)收，資料未立卷存檔，專項(xiàng)資金結(jié)算不及時(shí)

一方面，部分項(xiàng)目雖已竣工，但由于跟進(jìn)監(jiān)管不及時(shí)等多種原因，項(xiàng)目尚未組織驗(yàn)收，未及時(shí)財(cái)政結(jié)算評(píng)審，尾款未支付；另一方面，個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施單位未建立有關(guān)工程行政、技術(shù)和財(cái)務(wù)文件的檔案管理制度，相關(guān)工程檔案歸檔不及時(shí)、不完整，部分檔案資料缺失，導(dǎo)致專項(xiàng)資金結(jié)算依據(jù)不充分，時(shí)時(shí)停滯，結(jié)算時(shí)間跨度很長(zhǎng)，資金冗余時(shí)間長(zhǎng)。

三、完善文物保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

（一）嚴(yán)格按照相關(guān)制度全面加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范管理

一方面，主管部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位要進(jìn)行嚴(yán)格管理，嚴(yán)格要求按照批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金補(bǔ)助范圍和支出內(nèi)容使用文物保護(hù)項(xiàng)目專項(xiàng)資金，不得截留、擠占、挪用專項(xiàng)資金，確保專款專用。如遇特殊情況需要調(diào)整使用范圍和支出內(nèi)容的，應(yīng)報(bào)省文物局和省財(cái)政廳批準(zhǔn)；另一方面，項(xiàng)目單位應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)資金?？顚Ｓ靡庾R(shí)，按項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)核算，規(guī)范專項(xiàng)資金收入及支出的財(cái)務(wù)管理和核算工作，做好財(cái)務(wù)的日常監(jiān)督管理工作。財(cái)務(wù)核算時(shí)應(yīng)按補(bǔ)助項(xiàng)目、分支出內(nèi)容設(shè)置專項(xiàng)資金輔助賬進(jìn)行明細(xì)核算。

（二）高度重視，建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理制度，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度

一是健全項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理制度。各級(jí)文物主管部門和項(xiàng)目業(yè)主單位負(fù)責(zé)人要切實(shí)提高政治站位，高度重視專項(xiàng)資金執(zhí)行工作。按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及時(shí)完成資金預(yù)算執(zhí)行，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。及時(shí)跟蹤項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢的，第一時(shí)間督促，確保項(xiàng)目按計(jì)劃完成；二是嚴(yán)格項(xiàng)目申報(bào)。為確保項(xiàng)目能夠如期實(shí)施，各級(jí)文物行政主管部門要加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)的前期準(zhǔn)備工作，對(duì)于因客觀條件不能實(shí)施的項(xiàng)目不予申報(bào)，以避免財(cái)政資金的沉淀，造成財(cái)政資金的效益不能及時(shí)發(fā)揮。對(duì)資金預(yù)算過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向地方政府和上級(jí)主管部門反應(yīng)，并提出合理性建議；三是嚴(yán)格全過(guò)程監(jiān)管。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，專項(xiàng)資金使用應(yīng)落實(shí)事前、事中、事后績(jī)效監(jiān)管，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并提出獎(jiǎng)懲意見(jiàn)。

（三）及時(shí)履行向上級(jí)主管部門申請(qǐng)驗(yàn)收程序

嚴(yán)格按照《國(guó)家文物保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)文〔2018〕178號(hào)）、《財(cái)政部國(guó)家文物局關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家文物保護(hù)資金管理的意見(jiàn)》（財(cái)教【2020】244號(hào)）和《文物保護(hù)工程文件歸檔整理規(guī)范》的要求，項(xiàng)目管理單位應(yīng)建立健全文物保護(hù)工程檔案管理制度，建立和完善文物保護(hù)工程檔案，所有資料及時(shí)歸檔，做到所有應(yīng)歸檔資料不遺不漏。在項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)及時(shí)填報(bào)《國(guó)家文物保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目驗(yàn)收申請(qǐng)表》，按所屬地原則及時(shí)向同級(jí)財(cái)政和文物主管部門提出驗(yàn)收申請(qǐng)和竣工結(jié)算財(cái)評(píng)，按時(shí)完成工程竣工結(jié)算，撥付工程合同尾款，做好專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)決算。

四、結(jié)束語(yǔ)

研究文物保護(hù)項(xiàng)目專項(xiàng)資金績(jī)效管理中的難點(diǎn)并找出對(duì)策是非常有必要的，突出了全面實(shí)施文保項(xiàng)目績(jī)效管理的要求，將績(jī)效情況作為文物保護(hù)工程項(xiàng)目資金安排的評(píng)估和測(cè)算因素，推動(dòng)基層文物行政管理部門和項(xiàng)目實(shí)施單位不斷提高資金使用效益，讓國(guó)保文物得到切實(shí)的保護(hù)和傳承，確保文物保護(hù)項(xiàng)目專項(xiàng)資金安全有效。