關(guān)于政府采購(gòu)非公開招標(biāo)方式存在問(wèn)題的研究

王婷

（中共長(zhǎng)沙市開福區(qū)委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，湖南 長(zhǎng)沙 410005）

政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式是公開招標(biāo)，雖然采購(gòu)規(guī)模上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但是采購(gòu)周期長(zhǎng)、質(zhì)次價(jià)高、效率低下等問(wèn)題也廣受社會(huì)詬病。隨著集中采購(gòu)目錄的一次次“瘦身”，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)提高等，“放管服”改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，讓采購(gòu)人擁有更多的自主權(quán)。降低公開招標(biāo)比例，加大了非招標(biāo)方式的運(yùn)用，但由于目前的政府采購(gòu)監(jiān)督管理法律體系還沒(méi)有與“放管服”改革緊密銜接，相關(guān)規(guī)定不夠清晰明確，致使政府采購(gòu)活動(dòng)各方主體監(jiān)督責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，無(wú)法有效開展監(jiān)督管理工作。

一、政府采購(gòu)非公開招標(biāo)方式概述

（一）政府采購(gòu)的基本內(nèi)涵與主要形式

政府采購(gòu)是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱，是各級(jí)政府用國(guó)家的錢或借款購(gòu)買貨物服務(wù)和工程的行徑，達(dá)到滿足公共服務(wù)的目的。政府采購(gòu)不僅是一個(gè)具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是一種管理的制度。政府采購(gòu)支出占全國(guó)財(cái)政支出比重超10%，因此需要合理規(guī)范政府采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以此提高財(cái)政資金的使用效率。目前，我國(guó)政府采購(gòu)包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、非公開招標(biāo)等形式。

（二）政府采購(gòu)非公開招標(biāo)方式的基本類型

采購(gòu)人采購(gòu)未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，可選擇非招標(biāo)方式自主依法采購(gòu)，根據(jù)《采購(gòu)法》和《非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等法律規(guī)定，非公開招標(biāo)采購(gòu)方式可以包括談判采購(gòu)、詢比采購(gòu)、競(jìng)價(jià)采購(gòu)、直接采購(gòu)、框架協(xié)議和電子采購(gòu)等形式。

談判采購(gòu)包括競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商，是指采購(gòu)方利用公告的形式或者直接邀請(qǐng)符合條件的供應(yīng)商進(jìn)行交易。詢比采購(gòu)包括詢價(jià)和對(duì)比選擇兩種，是指采購(gòu)方利用公告形式或者直接邀請(qǐng)符合條件的供應(yīng)商進(jìn)行交易。競(jìng)價(jià)采購(gòu)是指采購(gòu)方按照制定的采購(gòu)文件的規(guī)定，對(duì)符合條件參與競(jìng)價(jià)的供應(yīng)商按一定的規(guī)則進(jìn)行排序，“價(jià)低者得”成交的一種采購(gòu)方式。直接采購(gòu)是指采購(gòu)方成立采購(gòu)小組，指定一家或幾家供應(yīng)商提供貨品，直接簽訂采購(gòu)合同的采購(gòu)方式?？蚣軈f(xié)議是采購(gòu)人方在一段時(shí)間內(nèi)歸集不同的采購(gòu)項(xiàng)目，分別訂立合同的采購(gòu)形式。電子采購(gòu)是采購(gòu)人及其代理機(jī)構(gòu)依托互聯(lián)網(wǎng)及其電子交易系統(tǒng)與供應(yīng)商共同以電文形式完成采購(gòu)全部流程或者部分流程的采購(gòu)形式。

二、目前政府采購(gòu)非公開招標(biāo)方式在實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

（一）各種采購(gòu)政策在制度上有矛盾

《政府采購(gòu)法》與《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》“兩法”之間存在制度上的矛盾?！墩少?gòu)法》在第38條中“工程項(xiàng)目是不適合采用單一來(lái)源采購(gòu)方式”的說(shuō)法，然而在《非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第29條中又有“單一來(lái)源采購(gòu)方式包括采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)三種”的規(guī)定?？梢钥闯?，此處的工程項(xiàng)目又是適合用單一來(lái)源采購(gòu)方式的。這份與《政府采購(gòu)法》規(guī)定相沖突的文件出臺(tái)，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)用中存在漏洞。

（二）備案制在非公開招標(biāo)方式運(yùn)用中存在爭(zhēng)議

在實(shí)踐工作中，采購(gòu)人通常認(rèn)為“備案”了意味著經(jīng)過(guò)了監(jiān)管部門的審批，當(dāng)發(fā)現(xiàn)備案的方式不合規(guī)時(shí)，對(duì)于采購(gòu)人來(lái)說(shuō)就不是他們的問(wèn)題了，“我們備案了就是走了政府采購(gòu)程序，你們?yōu)槭裁床恢赋鰜?lái)。”《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》在釋義解讀寫明“《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》明確了對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃實(shí)行備案制，而不是審批制”。由此可見(jiàn)，無(wú)論哪個(gè)階段實(shí)施備案，監(jiān)管部門只需實(shí)行形式審查，不需對(duì)其合理合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。舉例說(shuō)明，某區(qū)級(jí)單位采購(gòu)整套應(yīng)用系統(tǒng)，預(yù)算不足100萬(wàn)，上級(jí)部門已經(jīng)指定某家供應(yīng)商實(shí)施完了，以各種口頭方式或理由要區(qū)級(jí)單位申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)并報(bào)監(jiān)管部門備案。不管何種理由，都是不符合法律規(guī)定的單一來(lái)源的采購(gòu)范圍的，區(qū)級(jí)單位操作起來(lái)困難重重，供應(yīng)商也面臨質(zhì)疑甚至投訴，導(dǎo)致項(xiàng)目一再擱置，由此可見(jiàn)備案并不是解決問(wèn)題的理想辦法。

（三）公開招標(biāo)與非公開招標(biāo)的轉(zhuǎn)化存在困難

目前，“公開招標(biāo)”為主，“非公開招標(biāo)”為輔的格局在區(qū)縣一級(jí)政府即將打破。兩種政府采購(gòu)組織形式，本身并無(wú)優(yōu)劣之分。目前，單從采購(gòu)規(guī)模所需資金量來(lái)說(shuō)，公開招標(biāo)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但從逐年增加的分散采購(gòu)占比來(lái)看，“物有所值”理念的貫通指日可待。以財(cái)政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，2019年政府集中采購(gòu)為13042.4億元占比39.4%、部門集中采購(gòu)為4913.0億元占比14.9%、分散采購(gòu)為15111.5億元占比45.7%，其中分散采購(gòu)比2018年的14882.5億元增加229億元，占比上升4.2個(gè)百分點(diǎn)。非公開招標(biāo)方式可以說(shuō)是大勢(shì)所趨，但是這樣的轉(zhuǎn)化可能面臨著比較明顯的困難。首先，采購(gòu)成本的上升。采購(gòu)方式的變更，無(wú)形中拉長(zhǎng)了采購(gòu)周期，也會(huì)相應(yīng)增加成本。其次，變更采購(gòu)方式程序繁雜。對(duì)于一些法律界定不明確的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)際操作階段中，需要變更采購(gòu)方式時(shí)是需要財(cái)政部門批準(zhǔn)同意的，采購(gòu)人還需重新填報(bào)計(jì)劃。

（四）非公開招標(biāo)的信息公開不透明導(dǎo)致“不公平”現(xiàn)象

非公開招標(biāo)采購(gòu)方式信息并非全部公開，在買賣雙方間容易形成消息不對(duì)稱，導(dǎo)致外部監(jiān)管起不到好的效果。比如詢價(jià)方式具有明顯的信息透明度差、尋租空間大的缺點(diǎn)，表現(xiàn)在一方面采購(gòu)人利用信息優(yōu)勢(shì)或通過(guò)尋租活動(dòng)靈活定價(jià)，導(dǎo)致高成本；另一方面具體操作的采購(gòu)人員掌握決策權(quán)，沒(méi)有權(quán)利制衡，就會(huì)導(dǎo)致與供應(yīng)商互相串通，“暗箱”操作，以權(quán)謀私的現(xiàn)象，失去了公平性。

（五）招標(biāo)過(guò)程的監(jiān)管機(jī)制缺乏有效性

一直以來(lái)，非公開招標(biāo)方式雖然有專門的制度約束，但實(shí)際操作中依然存在很多的監(jiān)管盲區(qū)。首先是在方式選擇上，非公開招標(biāo)方式類別多，適用范圍沒(méi)有明確的界限，比如競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判，其適用范圍、程序、內(nèi)容基本一致，區(qū)別僅體現(xiàn)在價(jià)格中標(biāo)和綜合評(píng)分中標(biāo)，政策指導(dǎo)性較差，實(shí)際操作中存在濫用的情況。其次在操作上，非公開招標(biāo)方式主要依托于招投標(biāo)代理公司，主要的程序包括專家評(píng)審、招投標(biāo)文件、中標(biāo)、合同都由招投標(biāo)代理公司完成。雖然招投標(biāo)代理公司在非公開招標(biāo)方式上非常重要，但對(duì)其監(jiān)管卻沒(méi)有得到加強(qiáng)。然后，采購(gòu)單位可以聘用任何入庫(kù)的招投標(biāo)代理公司，會(huì)造成大多數(shù)采購(gòu)單位采取非公開招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)會(huì)聘用同一家招投標(biāo)代理公司。最后是在程序上，非公開招標(biāo)方式主要依據(jù)專家評(píng)審來(lái)確定中標(biāo)單位和中標(biāo)價(jià)格，而專家都是從專家?guī)炖锍槿。赡艽嬖诶孑斔托袨椤?/p>

三、完善政府采購(gòu)非公開招標(biāo)方式的對(duì)策建議

（一）整合相關(guān)政府采購(gòu)的政策規(guī)定

應(yīng)當(dāng)盡最大努力實(shí)現(xiàn)“兩法”在理念、規(guī)則和管理手段方面的趨同和協(xié)調(diào)；強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，賦予采購(gòu)人更多自主權(quán)；根據(jù)采購(gòu)需求特點(diǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況來(lái)選擇具體采購(gòu)方式；需明確評(píng)審專家的權(quán)利義務(wù)、資格條件、行為規(guī)范、處理處罰等內(nèi)容，突出咨詢功能，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任對(duì)等；從強(qiáng)化采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑的責(zé)任、完善合同履行階段的救濟(jì)措施等方面，完善現(xiàn)行法律法規(guī)。

（二）厘清備案制的范圍

《政府采購(gòu)法》規(guī)定各級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)政府采購(gòu)有監(jiān)督職能，涉及政府采購(gòu)活動(dòng)的方方面面，適用所有采購(gòu)方式。要防止備案制變成審批制、簡(jiǎn)化制、推卸責(zé)任的擋箭牌和變相增加采購(gòu)手續(xù)和成本，必須明確采購(gòu)人及其主管部門、各類代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任。屬于政府集中采購(gòu)項(xiàng)目由政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)備案手續(xù)；屬于部門集中采購(gòu)項(xiàng)目的由實(shí)施集中采購(gòu)的主管部門統(tǒng)一向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)備案；屬于分散采購(gòu)項(xiàng)目的，是單位自行組織實(shí)施的由采購(gòu)方直接向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)備案，是委托代理機(jī)構(gòu)實(shí)施的由接受委托的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)向同級(jí)財(cái)政部門辦理備案。

（三）增強(qiáng)非公開招標(biāo)的可操作性

細(xì)化非公開招標(biāo)采購(gòu)方式的執(zhí)行程序，包括采購(gòu)項(xiàng)目由哪些人參加、什么組織形式、選取那些供應(yīng)商、信息是否公開等內(nèi)容。根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)采用不同的執(zhí)行方式，避免項(xiàng)目執(zhí)行者利用自主權(quán)，在各個(gè)環(huán)節(jié)中增加人為因素。比如進(jìn)一步整合全省政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)，提供更多的商品標(biāo)的，提高平臺(tái)議價(jià)的能力，大幅減少采購(gòu)方采用非公開招標(biāo)方式的次數(shù)，還可以簡(jiǎn)化程序，提高效率。進(jìn)一步改革現(xiàn)有的非公開招標(biāo)方式，簡(jiǎn)化相關(guān)程序，由省政府采購(gòu)部門統(tǒng)籌全省采購(gòu)工作并取代招投標(biāo)代理公司，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)進(jìn)行專家評(píng)審，由電腦系統(tǒng)分配綜合招投標(biāo)文件，專家評(píng)審意見(jiàn)給出中標(biāo)意見(jiàn)。

（四）增進(jìn)非公開招標(biāo)的公平性

根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)，除涉密項(xiàng)目外，將相關(guān)信息進(jìn)行分類，包括前期參與論證人員，后期采取的采購(gòu)方式等都進(jìn)行公示，疏通反饋信息的渠道，發(fā)現(xiàn)疑問(wèn)迅速做出響應(yīng)。簡(jiǎn)化采購(gòu)方式審批流程，以公開換審批。合理安排采購(gòu)崗位人員的分工，加強(qiáng)銜接，建立輪崗制度，發(fā)揮內(nèi)部相互監(jiān)督和制約作用，盡量實(shí)現(xiàn)公平。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管的有效性

非公開招投標(biāo)采購(gòu)方式有較強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性的特點(diǎn)，可能普通的監(jiān)管手段不適用，加上采購(gòu)談判中的不確定性，很容易造成監(jiān)管的不到位。因此，合理的前期論證、明確的執(zhí)行條件和詳細(xì)的執(zhí)行程序?qū)τ诜枪_招標(biāo)采購(gòu)效果的發(fā)揮起到至關(guān)重要的作用。還要考慮政府職能轉(zhuǎn)變和行政成本，如果因?yàn)楸O(jiān)管力量的不足，會(huì)造成采購(gòu)領(lǐng)域更大的社會(huì)成本，配齊配強(qiáng)人手也是很有必要的。

綜上所示，通過(guò)深化“放管服”改革舉措，采用績(jī)效審計(jì)方式，加大非公開招標(biāo)方式的運(yùn)用，推動(dòng)電子化服務(wù)進(jìn)程，加強(qiáng)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等措施的實(shí)施，能夠?yàn)橐?guī)范采購(gòu)行為構(gòu)建一個(gè)公開、公平、公正、誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境，提升政府采購(gòu)質(zhì)量和效率。