黨建引領(lǐng)城市基層社會治理的模式探索研究
——以寧波市鄞州區(qū)DL 街道為例

楊 立 陸婧楠

（1.中共寧波市鄞州區(qū)委黨校，寧波 235000；2.寧波市鄞州區(qū)東柳街道，寧波 235000）

不同于英美為代表的西方社會“國家—社會”二元對立的關(guān)系模式，我國的“國家—社會”呈現(xiàn)的是具有中國國情和特色的“政黨—政府—社會”三分的關(guān)系模式。在這一模式中，中國共產(chǎn)黨在國家治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和核心作用，其“以人民為中心”的政治立場與城市基層社會治理的價值理念存在著高度的契合，這也是能夠保障城市基層社會治理有效的重要原因。因此，黨建引領(lǐng)城市基層社會治理作為“中國之治”模式的重要組成部分，是最契合中國獨(dú)特的國情、黨情和社情的治理模式，“中國特色社會主義制度優(yōu)勢首要的是發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的根本制度優(yōu)勢……以根本制度優(yōu)勢把中國特色社會主義事業(yè)順利地推向前進(jìn)”[1]。

城市基層社會治理中的黨建引領(lǐng)是城市基層黨組織的特定政治功能。城市基層黨組織實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)政治功能的前提和關(guān)鍵，在于明確與外部環(huán)境展開良好互動的有效途徑，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的政治功能和城市基層社會的治理邏輯之間更為精準(zhǔn)、有效的銜接。我國城市基層社會的治理邏輯呈現(xiàn)在黨建引領(lǐng)的積極作用下，以強(qiáng)化自上而下的有機(jī)統(tǒng)一打破碎片化治理的多中心傾向，通過協(xié)調(diào)主體間關(guān)系建設(shè)共建、共治的治理格局。這一治理邏輯為建構(gòu)黨建引領(lǐng)城市基層社會治理的運(yùn)作邏輯奠定了基礎(chǔ)。

隨著黨建引領(lǐng)城市基層社會治理相關(guān)實(shí)踐的快速發(fā)展，相關(guān)案例層出不窮。寧波市鄞州區(qū)DL 街道不斷做深、做實(shí)特色品牌，壯大基層社會矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)伍，成立全國首個街道層面的“柳安”社會治理研究院，探索黨建引領(lǐng)的基層社會治理模式。DL街道位于寧波市鄞州區(qū)核心位置，下轄11 個社區(qū)，常住人口約8.8 萬人，基層黨組織48 個，在冊黨員3075 名，其中大專及以上學(xué)歷黨員1799 名，街道和社區(qū)黨員2611 名，兩新黨組織黨員464 名。街道利用基層黨組織、黨員覆蓋面較廣的優(yōu)勢，充分發(fā)揮支部“紅色堡壘”、區(qū)域黨委“紅色陣地”、黨員“紅色細(xì)胞”作用，不斷創(chuàng)新黨建引領(lǐng)在全域治理的實(shí)踐。

一、黨建引領(lǐng)城市基層社會治理相關(guān)做法

（一）充分發(fā)揮社區(qū)在基層社會治理中主陣地和基礎(chǔ)性作用

近年來，DL 街道所有社區(qū)以黨建為引領(lǐng)，全力打造“一社一品”，利用共建單位、居民黨員、業(yè)主志愿者，創(chuàng)新了一批治理品牌。相繼開展了“紅色頭雁”“黨建指導(dǎo)員背包出征”“頭雁帶雛雁”等系列活動，提升社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，更好地提升全域治理能力。以平臺建設(shè)為抓手構(gòu)建黨建陣地，通過居民自發(fā)眾籌建立了楓丹馨園鄞領(lǐng)驛站及聚群眾創(chuàng)意、凝群眾民心的華光城社區(qū)樂友匯等。通過“抓”參與對象，幸福苑社區(qū)聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)共建單位成立了社區(qū)黨建聯(lián)盟；安居社區(qū)發(fā)揮退休黨員的作用，成立了銀輝黨支部，并成立銀輝志愿服務(wù)隊(duì)；通過社區(qū)黨員志愿者隊(duì)伍為社區(qū)提供特色服務(wù)，東海花園社區(qū)創(chuàng)新組建了黨員“雙樓長”、黨員“桶長”、黨員“巡長”等隊(duì)伍及制度；安居社區(qū)發(fā)動社區(qū)能人打造了以花木培植為特色的“百草會”；等等。不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，提升治理水平。扎實(shí)開展“三清單一流程”運(yùn)行法，如幸福苑社區(qū)以此規(guī)范推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作，太古城、月季等社區(qū)規(guī)范應(yīng)用到小區(qū)“三微”改造工作。華僑城、錦苑、園丁等社區(qū)還建立了物居業(yè)三方聯(lián)席會議制度，更好地服務(wù)決策社區(qū)事務(wù)，提升居民獲得感。

（二）充分發(fā)揮兩新黨組織和黨建聯(lián)盟在基層社會治理中的重要補(bǔ)充作用

目前DL 街道有兩新黨組織35 個，涌現(xiàn)了如健康城樓宇黨總支、斯正咨詢黨總支等一批全市五星級基層黨組織。為了更好地共建、共享區(qū)域資源，2020 年以來，街道相繼成立了健康產(chǎn)業(yè)街區(qū)黨建聯(lián)盟和“慧合DL”教育黨建聯(lián)盟，轄區(qū)內(nèi)6 家醫(yī)療健康單位和21 所學(xué)校、11 個社區(qū)分別加入兩個聯(lián)盟，推動了教育（醫(yī)療）系統(tǒng)參與全域治理、資源互聯(lián)互通、黨建思路相互借鑒，讓黨建工作連片發(fā)展，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾常態(tài)化。著眼“整街道推進(jìn)、整區(qū)提升”，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)黨組織互聯(lián)互促，街道也開展了黨組織聯(lián)建互促工作，試點(diǎn)開展了“社區(qū)+樓宇”黨組織聯(lián)建，還將推廣“社區(qū)+兩新組織”“同行業(yè)兩新組織”聯(lián)建工作。

（三）充分動員發(fā)揮社會力量在基層社會治理的活力作用

立足具有DL 街道特色的“老潘調(diào)解”品牌優(yōu)勢，創(chuàng)立了快樂調(diào)解工作法，以黨建為引領(lǐng)，成立了老潘警調(diào)聯(lián)調(diào)中心黨支部，推廣“老潘+小潘”模式，建立了小事不出網(wǎng)格、難事不出社區(qū)、大事不出街道的制度體系，形成了“老潘+小潘”、線上+線下、專業(yè)+群眾的矛盾糾紛化解格局。充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、能人的作用，共同參與全域治理。依托轄區(qū)內(nèi)律師、醫(yī)生、教師、會計(jì)師等資源成立法律咨詢援助、健康養(yǎng)生指導(dǎo)等6 支志愿者隊(duì)伍，服務(wù)轄區(qū)企業(yè)、居民。多元共促陽光驛站專業(yè)殘疾人康復(fù)托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)品牌服務(wù)建設(shè)，共建單位越來越多、社會關(guān)注度越來越高。同時立足街道居民養(yǎng)老需要，創(chuàng)新引入第三方社會組織，專業(yè)化打造街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心、鄰里中心，啟動“樂齡顧問”專業(yè)化、全程跟蹤化助老定制服務(wù)。引入的小柏家護(hù)成為全區(qū)乃至全市的品牌，與萬科隨園之家、睿青工作室等社會組織的合作，進(jìn)一步提升了街道民生服務(wù)水平。

二、黨建引領(lǐng)城市基層社會治理的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）城市基層黨組織以科層制邏輯進(jìn)行運(yùn)作，嵌入于各層級政府和政府部門之中

這意味著在政治權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)行政權(quán)力的體制下，城市基層黨組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨的組織網(wǎng)絡(luò)的積極作用，積極協(xié)調(diào)科層制下的“條塊”關(guān)系，積極為重要的“塊塊”賦權(quán)。通過制度化的賦權(quán)形式，城市基層黨組織應(yīng)當(dāng)將適當(dāng)?shù)臋?quán)力真正下放到權(quán)責(zé)不匹配的基層組織中，使其能夠根據(jù)現(xiàn)實(shí)治理需求，靈活、高效地運(yùn)用治理資源。在資源有限、條件有限的情況下，通過自身政治、組織和文化等優(yōu)勢，盡可能地將治理效能最大化。

（二）因地制宜、因人制宜地選取和制定黨建引領(lǐng)的具體方略，以居民的現(xiàn)實(shí)需求和偏好為導(dǎo)向

圍繞“居民事，我們辦”，開展“社區(qū)吹哨、街道報到”，街道社區(qū)聯(lián)動提升服務(wù)能力和水平，深入推行居民說事制度，依托具有鄞州特色的“三進(jìn)三訪”活動、“周二夜學(xué)”“說事長廊”等載體，走進(jìn)百姓家門，走入群眾心門，掌握一線情況，廣泛聽取群眾意見建議，依規(guī)辦事解民憂。落實(shí)居民群眾“點(diǎn)單”、街道社區(qū)協(xié)同“辦單”、辦結(jié)回訪“銷單”等制度，不斷完善為民辦實(shí)事長效機(jī)制。

（三）保障居民的意見和建議得到及時反饋以保證治理實(shí)效的“最后一公里”

只有能夠使居民的反饋形成通暢的“上傳下達(dá)”，才能打破決策和實(shí)踐的鴻溝，使治理真正落到實(shí)處。一方面要擴(kuò)大居民議事參與渠道，豐富群眾議事協(xié)商形式，完善落實(shí)社區(qū)小微項(xiàng)目群眾票決、民主決策五步法等制度，鼓勵群眾積極參與議事協(xié)商，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次議事協(xié)商格局。另一方面要規(guī)范業(yè)主自治管理水平，完善社區(qū)自治機(jī)制，在發(fā)揮業(yè)委會作用上，加大民主決策管理力度，探索實(shí)行業(yè)委會履職承諾制，探索建立業(yè)委會履職權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單的制度。在社區(qū)公約的基礎(chǔ)上，探索建立自治“微公約”制度，引導(dǎo)居民自發(fā)成立居民議事、環(huán)境管理、停車管理、寵物管理等志愿服務(wù)組織，全程參與社區(qū)自治事務(wù)。

三、完善黨建引領(lǐng)城市基層社會治理的實(shí)踐路徑

（一）提升對治理中信息共享、社會認(rèn)知和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)水平

一方面要通過對“條塊”黨組織負(fù)責(zé)人和黨員骨干的黨內(nèi)教育、培訓(xùn)等黨內(nèi)政治社會化過程，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制度體系的剛性約束，將行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為具有底線性質(zhì)的政治任務(wù)；另一方面城市基層黨組織應(yīng)當(dāng)依托自身領(lǐng)導(dǎo)核心的地位和作用，統(tǒng)籌建立對關(guān)鍵“塊塊”機(jī)構(gòu)賦權(quán)的信息共享平臺。作為城市基層社會治理的重要治理工具，網(wǎng)格化治理體系成為我國城市基層社會治理穩(wěn)定推進(jìn)、高效完成的重要支撐。加快以街道綜合信息指揮室為支撐、社區(qū)網(wǎng)格為重點(diǎn)的全科網(wǎng)格體系建設(shè)，健全街道—社區(qū)—網(wǎng)格三級聯(lián)動、功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效的綜合指揮體系。要強(qiáng)化街道與部門的協(xié)同配合，重點(diǎn)聚焦事關(guān)區(qū)域發(fā)展和群眾切身利益的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、盲點(diǎn)，強(qiáng)化清單式治理、全過程問效和綜合性評估。網(wǎng)格化治理“對分散化的信息進(jìn)行全面整合、分類處理和開發(fā)利用等，形成清晰化的城市社會地圖，相關(guān)部門根據(jù)信息共享、工作協(xié)同和流程公開等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、主動服務(wù)和精準(zhǔn)管理等目的”[2]。

（二）以培育政治信任和社會信任提升信任存量和增量

信任的核心作用機(jī)理是治理主體對其他主體的治理行為能夠形成穩(wěn)定、合理的預(yù)期，從而減少互動中的不確定性，減少合作成本，提升合作成效。對提升關(guān)于基層政府和行政化社區(qū)的政治信任水平而言，可以從踐行黨的群眾路線和完善制度體系兩方面進(jìn)行推進(jìn)；而對于居民間社會信任的培育，則可以從形塑誠信文化氛圍和構(gòu)建居民互動網(wǎng)絡(luò)等兩方面具體展開。一方面中國城市基層社會依然具備顯著的關(guān)系社會特征，“基層社會是一張縱橫交織的人情網(wǎng)，基層組織的權(quán)力運(yùn)作必須要講感情、講人情、講面子”[3]。將基層黨組織嵌入于城市基層社會之中，必然要適應(yīng)情理社會的種種特征，即在契合合理“人情、面子”的規(guī)則下進(jìn)行運(yùn)作。另一方面要通過完善制度體系強(qiáng)化關(guān)于政府和社區(qū)的正式規(guī)范。在城市基層社會治理中，相關(guān)的高階行政法規(guī)發(fā)揮著重要作用。但是，行政法規(guī)法條數(shù)量龐雜、條文較為晦澀，未受過專業(yè)培訓(xùn)的城市居民很難有意愿和能力去詳細(xì)學(xué)習(xí)和分析。而且，作為規(guī)范性文件的上位法，行政法規(guī)難以完全適應(yīng)復(fù)雜多變的基層社會治理實(shí)踐，法規(guī)適用的實(shí)效性有限。這導(dǎo)致城市基層社會治理中的制度體系存在部分功能缺位的情況，正式規(guī)范對公民權(quán)力的約束作用有限。需要通過治理相關(guān)的各類清單彌補(bǔ)上述缺陷。

（三）強(qiáng)化多元協(xié)同監(jiān)督，提升問責(zé)機(jī)制實(shí)效

首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自上而下的體制內(nèi)監(jiān)督形式。例如，上級黨組織的紀(jì)委巡視巡察部門應(yīng)當(dāng)靈活設(shè)置針對黨員干部在城市基層社會治理中履責(zé)情況的專項(xiàng)巡察項(xiàng)目，判斷是否存在較為嚴(yán)重的形式主義、為官不為現(xiàn)象，市民社會服務(wù)中心等項(xiàng)目建設(shè)是否合格，是否存在官商勾結(jié)等問題。其次，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社區(qū)監(jiān)督以對體制內(nèi)監(jiān)督進(jìn)行補(bǔ)充。城市基層黨員干部及其家屬不僅活躍于各自的工作崗位上，而且生活在各個社區(qū)之中。通過發(fā)動社區(qū)監(jiān)督，不僅可以從工作態(tài)度、工作能力和生活作風(fēng)等方面對黨員干部及其家屬展開廣泛的群眾監(jiān)督，而且還可以發(fā)揮群眾監(jiān)督熱情高、人員數(shù)量多、接觸較便利等優(yōu)勢，彌補(bǔ)體制內(nèi)監(jiān)督的不足。最后，還要重視對黨員干部以居民身份失信情形的監(jiān)督。社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)在社區(qū)和小區(qū)的宣傳欄上，公示在治理活動中黨員干部的失信事件和黨員干部的肖像等，便于居民在具體治理活動中對黨員干部及其家屬展開監(jiān)督。“相較于普通民眾，領(lǐng)導(dǎo)干部作為公共權(quán)力的擁有者和運(yùn)用者，內(nèi)在地決定著其以家庭生活為主的私人領(lǐng)域理應(yīng)遵循‘隱私權(quán)相應(yīng)減損’原則，自覺放棄和讓渡法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)享有的部分權(quán)利?！盵4]

為加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，更需要在健全黨建統(tǒng)領(lǐng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建德治、法治、自治和智治四治融合的基層治理體系，高水平建設(shè)基層社會治理整體自治體系，推進(jìn)基層社會治理整體智治體系建設(shè)，提高社會治理法治化、智能化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平。