行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價研究

周 華

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院在職人員高級課程研修班，北京 100029）

新中國成立以來，我國一直實行計劃經(jīng)濟體制，以指令性的計劃來配置資源，而后在不斷的摸索中，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價體系，逐步成為獲取效益的重要途徑。但實行至今，仍舊存有很多問題，如監(jiān)管力度不夠、執(zhí)行力度不夠、編制水平較低。行政事業(yè)單位需要不斷完善我國的國有資產(chǎn)管理績效評價，為規(guī)范財政資金和有效運行提供可靠有力的保障。

一、績效評價的概述

績效評價是對部門或個人階段工作成果的評估和等級確定過程，績效評價是績效管理的核心環(huán)節(jié)?？冃гu價的目的是對組織、個人績效進行準(zhǔn)確識別和有效區(qū)分，為激勵機制應(yīng)用提供基礎(chǔ)依據(jù)。

首先，績效考評是管理的一種形式，是對各項指標(biāo)進行科學(xué)、客觀、公正的比較，是對績效水平的綜合評價?？冃Э荚u要采用科學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化的評估原則。在績效評估中收集的信息和數(shù)據(jù)必須真實，科學(xué)性原則是指評價結(jié)果必須根據(jù)不同部門不同的支出類別和項目特點科學(xué)設(shè)計評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，使得績效評價總體結(jié)果客觀公正，績效評價必須著眼于重點，注重實際效果，通過考核強化財政資源管理和使用責(zé)任，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資源使用效率。

其次，績效評價評估指標(biāo)分為數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)，具體取決于可計量性數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量指標(biāo)，也可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的基準(zhǔn)變化分為四類：部門指標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)、經(jīng)驗指標(biāo)和歷史指標(biāo)。數(shù)量指標(biāo)包括核心指標(biāo)和發(fā)展指標(biāo)。核心指標(biāo)包括核心財務(wù)指標(biāo)、國家（國際）指標(biāo)和公共利益指標(biāo)，在公共項目的綜合成果評價中廣泛使用這些工具的績效指標(biāo)是具體的專業(yè)指標(biāo)，即以知識為基礎(chǔ)，收集相關(guān)信息并確定目標(biāo)。根據(jù)馬克思的勞動關(guān)系理論，績效考評的依據(jù)是通過員工的第三種勞動，即凝固形態(tài)勞動來對績效進行考核。它是一種典型的以業(yè)績?yōu)橹鞯男问?，以實際和最終勞動成果決定員工薪酬的工資制度結(jié)果。主要是計件、傭金等制度。績效考評從最初的含義來看，應(yīng)是通過工作成績和勞動效率來進行考量。在實踐中，因為績效的定量不容易操作，除了計件與傭金制度外，它更多的是指根據(jù)員工的表現(xiàn)?？冃гu價制度最開始的形式是計件，但它不是簡單的與產(chǎn)品數(shù)量掛鉤的形式，而是一種以科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的考核制度管理程序?；咎卣魇菃T工的考核結(jié)果與個人業(yè)績相關(guān)聯(lián)。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價存在的問題

（一）績效評價法律體系不夠完善

建立一個統(tǒng)一的公共支出績效評估體系是對公共支出績效進行有效評價的先決條件和保證。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價以下列方法為依據(jù)，對各級財政部門設(shè)立的各類具體財務(wù)資金的績效進行評價，但這些方法和方案沒有詳細(xì)說明考核績效的內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，績效考核的執(zhí)行等業(yè)務(wù)程序尚未擴大到法律層面，評價工作缺乏法律控制、法律約束和制度保障。

（二）沒有明確的管理機構(gòu)

到目前為止，沒有一個明確的管理機構(gòu)來評估我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價?？冃гu價是在財政、審計、監(jiān)察、預(yù)算等單位進行的。由于不同管理部門的層次、職能、目標(biāo)和重點不同，評價方法、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)及采用的評價程序不一致，導(dǎo)致對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價結(jié)果大相徑庭，評價結(jié)果不夠客觀公正。由于我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價制度薄弱，而且缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)，因此評價結(jié)果只能作為項目建設(shè)的檔案保存，在項目成就、問題和責(zé)任方面沒有任何限制，因此績效評價變成一種形式。

（三）績效評價缺乏科學(xué)的管理體系

目前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價指標(biāo)的制定存在著以符合性評價為重點、忽視效益評價的情況。項目支出行為是否符合現(xiàn)行財政政策和國家有關(guān)規(guī)定，忽視對項目效益的評價，注重對支出項目本身的評價，沒有對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價的內(nèi)外兩個方面進行綜合評價，包括項目本身的審核、項目投資和項目收益對環(huán)境、社會、政治和其他項目投資因素的影響都尚未進行綜合分析和評價。

（四）缺乏健全的國有資產(chǎn)管理制度

就管理體制而言事業(yè)單位在管理上缺乏完整的制度。由于市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，事業(yè)單位管理責(zé)任不斷擴大，這要求對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理進行監(jiān)管和監(jiān)督，以確保管理人員的獨立性。但目前我國的事業(yè)單位管理體制還沿用過去體制，管理體制沒有進行更新管理、管理的方式較為落后導(dǎo)致把關(guān)不嚴(yán)、供應(yīng)范圍過寬、使資金和應(yīng)辦的項目脫節(jié)，從而在各級財政的預(yù)算、決算中幾乎所有的支出科目都列有專項經(jīng)費，使用范圍帶有極大的模糊性和不確定性，缺少“度”的限定，國有資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制還沒有得到改善。事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是我國較為重要的行政部門，由于管理責(zé)任不斷擴大，內(nèi)部控制已成為一個問題，主要是因為內(nèi)部資源利用效率低下，以及該部門內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)不足。法律體系不健全對發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價的措施

（一）完善績效評價法律體系，健全評價組織結(jié)構(gòu)

對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效的評價，既是對部門預(yù)算、資金集中收付和公共采購三大改革的補充和完善，也是對資產(chǎn)管理體制的更新，是對法律法規(guī)的補充，應(yīng)盡快制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實施辦法，以明確評估目標(biāo)、方法和程序，確保評估工作順利開展。另外，行政事業(yè)單位可將評估權(quán)下放給財政部和審計部，在制定和實施行政事業(yè)單位評估方法和執(zhí)行規(guī)則的同時對績效評估進行監(jiān)督和實施。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)組織和管理地方政府的整個評價過程，不僅負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的綜合評估，而且負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)部門的績效評估，以及對評估結(jié)果的公開審計和監(jiān)督機構(gòu)與金融部門合作評估結(jié)果，并參與系統(tǒng)開發(fā)。評價過程、對評價結(jié)果的處理和預(yù)算應(yīng)組織自己的評估，由財政、審計和監(jiān)督部門進行監(jiān)督。

（二）建立健全評價指標(biāo)體系，完善評價方法

績效指標(biāo)系統(tǒng)的設(shè)計以經(jīng)濟、效率和成本效益為基礎(chǔ)。評價行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理結(jié)果的方法應(yīng)根據(jù)項目的性質(zhì)、最低成本的選擇、因素分析、專家評估、參考資料的核實等因素加以選擇。重點是使用非公式化績效評估方法來評價行政事業(yè)單位選定項目的總體結(jié)果。信息管理系統(tǒng)加強了績效評估數(shù)據(jù)庫的開發(fā)，借鑒了以往的經(jīng)驗，另外可以學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗，促進績效管理的建設(shè)。建立績效評價數(shù)據(jù)庫應(yīng)涵蓋所有業(yè)績評估要素和領(lǐng)域，并允許各省和地區(qū)之間交流信息，以支持績效評估工作。

（三）健全資產(chǎn)管理制度

資產(chǎn)管理是通過核算和分析對整個事業(yè)單位的資金進行管理，可以改善資源的使用和資金庫存方面的問題，以便于制定科學(xué)準(zhǔn)確的戰(zhàn)略。健全資產(chǎn)管理制度，可以綜合利用資產(chǎn)管理工具，對單位現(xiàn)有資源進行全面、科學(xué)的分析和評價，不斷更新資源。采用現(xiàn)代分析方法對資產(chǎn)和負(fù)債進行科學(xué)評估，特別是對折舊、應(yīng)收賬款進行管理和應(yīng)用。事業(yè)單位的運作受市場制度要求的制約，可以以社會價值和社會利益的角度評估其社會合理性，這有助于管理層制定面向市場和事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）完善績效評價的應(yīng)用

以行政事業(yè)單位績效考核結(jié)果作為重要依據(jù)，財務(wù)部每年組織部門預(yù)算并給出指示準(zhǔn)備。經(jīng)評審，對財務(wù)項目的資金績效良好的進行表揚，在下一個預(yù)算年度優(yōu)先安排同類項目；對績效不高的項目進行批評，對下一年財政年度將減少或取消類似項目的資源，并將其列為財務(wù)控制和其他負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門的重點項目。涉及財政收支、質(zhì)量等方面的財政支出績效評估結(jié)果一經(jīng)接受，可以通過媒體發(fā)布，提高財政資源使用的透明度，加強對社會和輿論的控制。

結(jié) 語

綜上所述，在我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價仍然是一項新工作。這方面的研究和試驗才剛剛開始，還有許多未知領(lǐng)域可以進行探索。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評價體系的構(gòu)建可以建立企業(yè)管理制度，有效分配整個企業(yè)系統(tǒng)的資源。