基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的構(gòu)建方法研究

李小偉

（山西省社會科學(xué)院 山西 太原 030032）

基層社區(qū)在推進治理現(xiàn)代化的過程中，需要搭建廣泛協(xié)同的治理平臺，最終形成即時共享的互動關(guān)系，它遵循集中統(tǒng)一基本領(lǐng)導(dǎo)模式，建立社區(qū)核心。在該過程中，形成協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系和公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，城市社區(qū)治理體系與權(quán)力責(zé)任正式下放，基層治理中心也實現(xiàn)了全面下移，它推動了城市公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的全面發(fā)展，實現(xiàn)了國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化升級。[1]

一、基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的政策指引

社區(qū)是國家社會治理的重要根基，它在推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展方面具有重要作用。就基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系發(fā)展建設(shè)而言，它追求國家安全與人民幸福，全面提升基層社區(qū)針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)能力。在2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，國內(nèi)各個省份迅速啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制。在這一緊要關(guān)頭，習(xí)近平總書記指出：“要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，在加強農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)方面組織建設(shè)第一道防線?！盵2]基層社區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情過程中發(fā)揮了重要作用?；鶎由鐓^(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系政策的提出，指引基層社區(qū)連接社會，成為社會發(fā)展的重要樞紐?；诖耍鶎由鐓^(qū)協(xié)同多方主體構(gòu)建了一套完整的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，凝聚居民、政府、醫(yī)療機構(gòu)與社會力量形成了抗疫服務(wù)共同體。而在提升協(xié)同效率與服務(wù)供給能力方面，它基于抗疫經(jīng)驗建構(gòu)了基層社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系，這也成為基層社區(qū)綜合發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵課題。[3]

二、基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的構(gòu)建要求

基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系需要構(gòu)建協(xié)同體系，它遵循體系架構(gòu)理論與實踐循證內(nèi)容，基于理論實踐原則共同垂范其價值塑造體系，專門針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件優(yōu)化調(diào)整基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急內(nèi)容與方法。在此背景下，在建構(gòu)完善社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系過程中，搭建了基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理平臺。換言之，即形成即時共享互動關(guān)系，它同時也遵循集中統(tǒng)一基本領(lǐng)導(dǎo)模式。以下提出三點基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系構(gòu)建要求。[4]

（一）構(gòu)建廣泛協(xié)同的治理平臺

基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系在實踐操作過程中就提出了關(guān)鍵協(xié)同需求，它基于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)理論構(gòu)建治理平臺框架。實際上，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)理論中就追求政策的長效執(zhí)行與資源的合理配置，在跨部門、跨區(qū)域協(xié)同合作操作方面建立公共服務(wù)應(yīng)急管理體系，保證服務(wù)與決策共同銜接，優(yōu)化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同建立突發(fā)性公共危機應(yīng)急處理網(wǎng)絡(luò)。在充分發(fā)揮部門專業(yè)性過程中，它也希望基于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理實踐豐富相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容，確保協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在各種制度背景下都能實現(xiàn)衛(wèi)生應(yīng)急管理工作全面鋪開，體現(xiàn)廣泛協(xié)同治理平臺建設(shè)普適性。在此過程中，治理平臺能夠更快、更精準地反饋突發(fā)性公共衛(wèi)生事件內(nèi)容，解除緊急狀態(tài)，形成應(yīng)急響應(yīng)處理體系。在構(gòu)建廣泛協(xié)同的治理平臺過程中，它也希望基于多部門建設(shè)突發(fā)性公共危機應(yīng)急機制，強調(diào)基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同管理到位。如此，基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系就擁有了延展性。[5]

（二）形成即時共享的互動關(guān)系

從國家層面看，重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件影響巨大，為國家應(yīng)急防治積累了大量成功經(jīng)驗，構(gòu)建了公共衛(wèi)生預(yù)防應(yīng)急體系并逐漸成熟。在應(yīng)急管理、公共衛(wèi)生體系建立過程中，追求即時共享信息與資源內(nèi)容，以有效解決公共衛(wèi)生核心問題。真正打破應(yīng)急信息不對稱的桎梏藩籬，最終建立即時、全面且精準的應(yīng)急響應(yīng)體系。

在社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中，其共享互動關(guān)系就已經(jīng)形成，應(yīng)從應(yīng)急速率、資源稟賦及動態(tài)更新三大維度建立公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，保證基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)更加側(cè)重于針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的有效響應(yīng)。[6]

（三）追求建立集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)模式

考慮到基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)過程中網(wǎng)絡(luò)治理組態(tài)并不固定、穩(wěn)定，因此，在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件方面必須追求高績效，確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)模式制度優(yōu)勢真正內(nèi)嵌于基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系之中，構(gòu)建出有中國特色的基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理體系，實現(xiàn)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)模式。該模式本身是具有二重性的，基于決策權(quán)力剛性要求之上融入更多柔性管理策略，保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)效應(yīng)有效發(fā)揮。在體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建管理體系過程中，要保證基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系多元主體的有效開展與合作，以在較大程度上推動、引領(lǐng)社區(qū)核心多元化協(xié)同發(fā)展。應(yīng)深入民眾實際需求，在公共衛(wèi)生應(yīng)急工作中充分發(fā)揮社區(qū)基層黨組織政治引領(lǐng)工作，保證做到制度引領(lǐng)、行動引領(lǐng)、機制引領(lǐng)與能力引領(lǐng)，建設(shè)完善基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。[7]

三、基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的構(gòu)建案例——以S基層社區(qū)為例

基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系在構(gòu)建過程中追求基礎(chǔ)建設(shè)、全面延伸，本文以S基層社區(qū)為例展開分析。

（一）S基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)情況

目前S基層社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)方面已經(jīng)小有成效，其總?cè)丝跒?9923人，人口密度達到1400人/km2，低于當(dāng)?shù)厝衅骄健基層社區(qū)周邊共有職業(yè)危害工廠81家，涉及工作人員超過3000人，其主要危害因素包含粉塵、二甲苯、高溫及噪聲?？陀^地講，目前S基層社區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)還不到位，還未能圍繞社區(qū)屬地管理建立協(xié)同中心，未能基于社會力量與居民形成一套多元化的主體聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展體系，即社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同架構(gòu)還未完全形成。

（二）S基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)治理策略

S基層社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)治理策略應(yīng)用方面追求社區(qū)與政府、醫(yī)療機構(gòu)、社會、居民及其他社區(qū)之間形成協(xié)同聯(lián)動，共同建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，提出治理策略。[8]

1.與政府協(xié)同治理策略

首先，S社區(qū)希望與政府協(xié)同構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，提出帶有政策性的治理策略，共同打造協(xié)同治理核心環(huán)節(jié)，其體系內(nèi)容復(fù)雜且多元。就縱向維度層面看，針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后，結(jié)合政府部門下沉進駐社區(qū)，優(yōu)化社區(qū)管理，確保社區(qū)與政府構(gòu)建協(xié)同系統(tǒng)，共同優(yōu)化應(yīng)急聯(lián)動機制，確保社會治理重心不斷下移，同時追求資源服務(wù)有效下沉。在橫向維度上，追求社區(qū)與政府建設(shè)協(xié)同應(yīng)急聯(lián)動機制，政府應(yīng)建立社區(qū)屬地管理中心，為社區(qū)居民基本生活服務(wù)提供保障。疫情防控期間，S社區(qū)與地方政府共同建立工作小組協(xié)同商務(wù)部門確保物資供應(yīng)充足，同時保持運輸順暢，確保特殊時期市場物資價格平穩(wěn)有序。[9]

2.與醫(yī)療機構(gòu)協(xié)同治理策略

S社區(qū)追求與醫(yī)療機構(gòu)協(xié)同發(fā)展治理策略，即通過醫(yī)療機構(gòu)保證協(xié)同應(yīng)急治理工作實施到位，而S社區(qū)位于防控系統(tǒng)后端，醫(yī)療機構(gòu)位于S社區(qū)前端，二者構(gòu)建了前后呼應(yīng)的相互協(xié)同完整系統(tǒng)，共同提出協(xié)同治理策略。針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，應(yīng)構(gòu)建社區(qū)與醫(yī)療機構(gòu)二者的協(xié)同機制，基于不同層次、不同時期展開重要節(jié)點管理。就社區(qū)本身而言，新冠肺炎疫情暴發(fā)前期是最困難時期，醫(yī)療資源、人力資源都相對緊張，公共衛(wèi)生應(yīng)急工作處于極度不平衡狀態(tài)，因此社區(qū)需要協(xié)調(diào)醫(yī)療機構(gòu)部門，更多關(guān)注大量治愈患者的社區(qū)康復(fù)治療，并始終保持與患者建立跟蹤與康復(fù)觀察關(guān)系，體現(xiàn)S社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的管理建設(shè)價值作用。

3.與社會力量協(xié)同治理策略

社會力量是激發(fā)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵，社區(qū)應(yīng)積極協(xié)同社會力量共同構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，治理優(yōu)化重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，確保普通大眾在資源、服務(wù)、信息端都能給予應(yīng)急系統(tǒng)重要的支持與輔助。如此可有效彌補政府支持不足帶來的缺陷。從國家治理角度看，社會力量與社區(qū)協(xié)同效益在針對基層公共服務(wù)方面屬于有效補充，在積極引導(dǎo)社會輿情、營造優(yōu)秀社區(qū)治理氛圍方面作用相當(dāng)顯著，有利于幫助社區(qū)居民樹立廣泛參與、共同治理、資源共享的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，優(yōu)化價值觀內(nèi)容。

4.與社區(qū)居民協(xié)同治理策略

要與社區(qū)居民共同建立協(xié)同治理策略體系，確保社區(qū)與居民應(yīng)急協(xié)同緊密結(jié)合。在與社區(qū)轄區(qū)居民對接過程中，要關(guān)注居民需求，目前，S社區(qū)與社區(qū)居民的協(xié)同內(nèi)容主要分為三類：一是建立信息協(xié)同重要機制，保證社區(qū)居民協(xié)同中充分利用網(wǎng)絡(luò)智能平臺；二是結(jié)合管理協(xié)同要求，建立社區(qū)居民公共衛(wèi)生應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)智能平臺，豐富渠道信息收集路徑，確保應(yīng)急管理機制能準確、全面、迅速地掌握居民信息內(nèi)容；三是在服務(wù)協(xié)同過程中，確保集中服務(wù)與多元服務(wù)有機結(jié)合，保證多部門對接，構(gòu)建S社區(qū)與居民之間的良性互動，共建共治共享環(huán)境。針對疫區(qū)流動人口，跨區(qū)管理，使疫情防控有效到位，提高協(xié)同管理水平，豐富協(xié)同管理內(nèi)容。如在疫情聯(lián)防聯(lián)控期間，可聯(lián)合社區(qū)居民和基層網(wǎng)格，集聚專業(yè)力量，在社區(qū)居民之間建立諸如“生活必需品團購群”“醫(yī)療藥品配發(fā)小組”“農(nóng)貿(mào)市場應(yīng)急隊”這樣的組團服務(wù)模式，對接農(nóng)戶、超市、藥店等多個機構(gòu)，確保社區(qū)生活必需品合理集中調(diào)用，提高突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機制建設(shè)安全性與穩(wěn)定性。

5.公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建

最后，建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系。在信息網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)過程中，遵循即時共享原則。即基于信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建決策網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化決策流相關(guān)內(nèi)容，保證S社區(qū)內(nèi)多部門之間建立信息貢獻對稱體系，實現(xiàn)信息共享，最終形成即時科學(xué)應(yīng)急決策。保證多協(xié)同主體都能圍繞公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建立雙向互聯(lián)機制，保證信息共享，統(tǒng)一協(xié)同調(diào)度信息技術(shù)內(nèi)容。在該過程中，基于主題之間的信息網(wǎng)絡(luò)傳遞內(nèi)容會保證職能差異各不相同，基于社區(qū)居民信息互動優(yōu)化應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系，保證在暴發(fā)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件后，依然能夠合理傳達居民政策信息與服務(wù)信息。換言之，它所構(gòu)建的是一套雙方信息互動共享機制，基于時序角度分析應(yīng)急管理問題，保證突發(fā)性公共衛(wèi)生事件在暴發(fā)前期也能實現(xiàn)信息流從下層到中層、再到上層順利轉(zhuǎn)化，完成信息網(wǎng)絡(luò)上中下三層次的有效對接，提升應(yīng)急響應(yīng)與協(xié)同速率精準度。新冠肺炎疫情期間，全國各地公共衛(wèi)生應(yīng)急防控體系都是基于此技術(shù)設(shè)置信息協(xié)同框架，有效緩解疫情防控信息壓力，同時減少溝通成本，為決策與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供有效操作空間。而在決策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)過程中，它也希望體現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基本原則，保證做到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)化成依賴信息網(wǎng)絡(luò)，保證決策網(wǎng)絡(luò)快速下達決策命令，遵循客觀、科學(xué)的前提，實現(xiàn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，提升治理效能。[10]

四、結(jié)語

正如十九大報告中習(xí)近平總書記所言，要加快補齊治理體系短板與弱項，確保人民生命安全與身體健康，筑牢制度防線，在完善公共衛(wèi)生安全治理體系過程中，也優(yōu)化城鄉(xiāng)基層治理體系，建立應(yīng)急管理機制，為城市公共衛(wèi)生事業(yè)快速蓬勃發(fā)展創(chuàng)造有利空間與條件。