鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化路徑探析

張 芬

[中共山東省委黨校（山東行政學院） 山東 濟南 250103]

黨的十九屆四中全會圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等若干重大問題做出重要部署，指出要“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，為推進生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化提供了基本遵循。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄笠矠猷l(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理提出更高標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的主體，也是整合企業(yè)、社會組織等各方力量的主要方面，更是保障生態(tài)文明建設順利推進的重要基礎。[1]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化既是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)容，也是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要因素。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要意義

中國特色社會主義進入新時代，我國發(fā)展站在了新的歷史方位上，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)全面深化改革總目標和發(fā)展中國特色社會主義的關鍵。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設工作，從“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”到“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”，這是對新時代生態(tài)文明建設重要性的根本概括，也昭示了黨建設生態(tài)文明的堅定決心。推進政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化不僅是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間關系的關鍵。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層政府，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)開展生態(tài)文明建設的主體，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要維度

國家治理能力現(xiàn)代化是應對新時代各種復雜挑戰(zhàn)的關鍵，也是推進中國特色社會主義事業(yè)的重要保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府，其治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)情況關系整個國家治理能力現(xiàn)代化的進程與成效。新時代社會主要矛盾的變化，體現(xiàn)了人們?nèi)找嬖黾拥拿篮蒙畹男枰?，尤其體現(xiàn)在對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求下。堅持以人民為中心，就必須以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，滿足人民對美好生活的向往。農(nóng)村是涵養(yǎng)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的主體區(qū)，是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要供給者，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是滿足人民美好生活需要的保障，也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要維度。[3]

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的實踐基礎

鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟊砻?，鄉(xiāng)村振興并不是單純地追求經(jīng)濟發(fā)展，而是要在發(fā)展經(jīng)濟的同時，處理好經(jīng)濟、社會與自然之間的關系。由于受傳統(tǒng)發(fā)展觀念的影響，一段時期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長方式主要依靠低層次或重復性的項目，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟有了很大發(fā)展，但也帶來了資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞等問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村之間的過渡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活動具有城市和農(nóng)村的雙重特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題也呈現(xiàn)出一些自身的特征，如工業(yè)污染與農(nóng)業(yè)面源污染并存、生活垃圾和污水排放散亂等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境問題能否解決，綠色發(fā)展能否實現(xiàn)，依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的實踐基礎和重要砝碼。[4]

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式的現(xiàn)實需要

2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，“要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風光”。農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及農(nóng)村污水、垃圾治理和村容村貌提升等內(nèi)容，必須依靠政府、企業(yè)、社會組織和居民的共同參與。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，構建政府主導，企業(yè)、社會組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民共同參與的多元治理格局已刻不容緩。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過對經(jīng)濟、政治、生態(tài)和文化等的職能進行全面改革，切實轉(zhuǎn)變治理模式，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要貫徹好黨和國家的生態(tài)環(huán)境治理理念，正確處理好與企業(yè)、社會組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民之間的關系，并鼓勵其積極參與生態(tài)環(huán)境治理，構建多元治理格局，從而產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境治理模式，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化達到預期目標。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實困境

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境問題已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要障礙，甚至一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題，關鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境治理能力，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化仍有較長的路要走，面臨著許多現(xiàn)實困境。

1.治理主體單一，多元共治格局尚未形成

目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理過程中，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為單一的治理主體，企業(yè)、社會和個人參與不足。治理主體的單一化，會使政府的權力高度集中，政府在開展生態(tài)環(huán)境治理的過程中有可能會為了完成治理任務而處于企業(yè)的對立面，不利于構建良好的政企關系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域所面臨的生態(tài)環(huán)境問題也更加復雜化，治理難度進一步提升，以政府為單一主體的生態(tài)環(huán)境治理模式已經(jīng)難以應對日益復雜的環(huán)境問題。[5]造成治理主體單一的原因主要有兩個方面，從政府方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)、社會組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民聯(lián)系較少，提供參與生態(tài)環(huán)境治理的空間和機會也較少，一定程度上阻礙了多元治理格局的形成；從社會方面來看，企業(yè)、社會組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民主動參與生態(tài)環(huán)境治理的觀念仍然較弱，不利于多元治理格局的構建。

2.生態(tài)環(huán)境治理觀念滯后，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間關系失衡

對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，對生態(tài)環(huán)境治理的認識仍停留在污染治理層面，沒有充分認識和踐行綠色發(fā)展理念。面對日益嚴峻和復雜的生態(tài)環(huán)境問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間關系時表現(xiàn)得無所適從。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走向了兩個極端，要么是全然不顧經(jīng)濟發(fā)展，以強制性的方式治理生態(tài)環(huán)境，“一刀切”治理污染問題，使企業(yè)喪失了在本地追加投資的熱情，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展造成沖擊；要么就是以GDP為核心目標，不顧生態(tài)環(huán)境，仍然發(fā)展高消耗、高污染的項目，使環(huán)境問題更加突出。總的來說，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有深刻認識和理解生態(tài)環(huán)境治理與綠色發(fā)展的關系，沒有著力于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展綠色生產(chǎn)方式，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力不足的一個重要表現(xiàn)。

3.法律法規(guī)不健全，生態(tài)環(huán)境治理制度體系建設不完善

首行，法律法規(guī)不健全，對一些環(huán)境問題的處理規(guī)定過于寬泛，缺乏配套實施細則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理環(huán)境問題時，操作性不強，難以取得預期效果。尤其是遇到一些新型環(huán)境問題時，無法可依，進一步影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理效果。其次，地方政績考核、干部考核和監(jiān)督機制不完善等，也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力不足。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的路徑探析

要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化，就必須形成多元主體治理格局，提升治理主體的現(xiàn)代化水平，并將綠色發(fā)展理念根植于各治理主體觀念中，通過不斷創(chuàng)新治理方式和手段，完善生態(tài)環(huán)境治理制度體系建設。

1.構建企業(yè)、社會、公眾共同參與的多元治理格局

企業(yè)、社會和公眾的共同參與是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。政府不再是生態(tài)環(huán)境治理的唯一主體，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，多元治理格局能匯聚各主體的經(jīng)驗和智慧，充分發(fā)揮不同主體在生態(tài)環(huán)境治理中的優(yōu)勢，形成治理合力，進而提高總體的治理能力，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須讓渡部分治理權力給其他治理主體，可通過相關法規(guī)、條例等明確各參與主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中的責任與權力，并對其行為進行規(guī)范和約束，防止某一主體濫用權力。同時，政府要創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，積極培育保護生態(tài)環(huán)境的社會組織，促進環(huán)保組織的健康發(fā)展，為企業(yè)和個人參與生態(tài)環(huán)境治理與保護提供有利平臺。

2.提升生態(tài)環(huán)境治理各主體的現(xiàn)代化水平

在多元主體參與的生態(tài)環(huán)境治理格局中，各治理主體如政府、企業(yè)、社會組織、居民的素質(zhì)和現(xiàn)代化程度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理效果和現(xiàn)代化水平有著顯著影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮著主導作用，其現(xiàn)代化水平?jīng)Q定著能否有力協(xié)調(diào)各參與主體行動，從而最大限度地發(fā)揮各治理主體優(yōu)勢，實現(xiàn)“1+1＞2”的生態(tài)環(huán)境治理效果。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，要建立積極的生態(tài)環(huán)境治理參與機制，并通過政策支持保證各參與主體生態(tài)環(huán)境治理行為的正向效應。企業(yè)要提高自身的生態(tài)前瞻性，把握綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，調(diào)整自身產(chǎn)品結構和生產(chǎn)模式，達到節(jié)能減排目的，履行企業(yè)社會責任。居民個人素質(zhì)和參與生態(tài)環(huán)境治理活動的能力如何，決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的方向和質(zhì)量，是保證治理工作高效的重要因素。居民要依靠政府搭建平臺，通過合法路徑有序參與。

3.樹立和踐行綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展理念打破了唯經(jīng)濟發(fā)展的思想束縛，科學反映了自然界和人類社會發(fā)展規(guī)律，是中國特色社會主義建設理論的飛躍和升華，也是對突出環(huán)境問題所做出的的積極回應。意識指導實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的重要主體，其生態(tài)環(huán)境理念直接影響著生態(tài)環(huán)境治理成效。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，由經(jīng)濟優(yōu)先向生態(tài)優(yōu)先轉(zhuǎn)型，推進經(jīng)濟綠色增長。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，避免在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的污染，并通過出臺激勵政策促使企業(yè)實現(xiàn)綠色生產(chǎn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要積極組織綠色發(fā)展理念的普及和宣傳，強化社會群體的生態(tài)環(huán)境意識，將綠色發(fā)展理念貫徹到日常的生產(chǎn)和生活中。

4.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理制度體系

生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化既包括治理主體自身能力的現(xiàn)代化和樹立先進的生態(tài)環(huán)境治理理念，也包括將相關治理主體協(xié)調(diào)組織起來，并對其行為進行監(jiān)督考核，并構建信息公開機制和制度。健全的生態(tài)環(huán)境治理制度體系能夠有效協(xié)調(diào)各主體間關系和行為，提高生態(tài)環(huán)境治理效率，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的保障。健全生態(tài)環(huán)境治理制度體系，一是要推進生態(tài)環(huán)境治理法律現(xiàn)代化，加強法規(guī)政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，對生態(tài)環(huán)境問題的處理設置統(tǒng)一標準，并明確規(guī)定各級政府和政府各部門職責。二是要建立科學的生態(tài)績效考核機制，加大生態(tài)文明建設績效考核的比重，并進一步細化考核指標。三是要建立系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)機制，建立便捷化的生態(tài)環(huán)境治理平臺，有效協(xié)調(diào)各參與主體行為，并通過制度建設形成常態(tài)化。四是要建立全面的生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督機制，加大生態(tài)環(huán)境治理相關信息的公開力度，打通社會公眾參與監(jiān)督的渠道，主動接受社會公眾監(jiān)督。

四、結語

黨的十九屆五中全會公報提出到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的九方面遠景目標，其中包括生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)這一目標的基礎保障，因此，必須堅持構建多元治理格局，提升各治理主體的現(xiàn)代化水平，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，不斷創(chuàng)新治理方式和手段，完善生態(tài)環(huán)境治理體系建設，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平。