行政公益訴訟訴前程序法律價值研究

田 陽

（浙江省溫州市甌海區(qū)人民檢察院，浙江 溫州 325000）

一、行政公益訴訟訴前程序的內(nèi)涵

在2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，到了2017年已經(jīng)辦理了近7000件，而其中行政公益訴訟訴前程序辦理占了近6500件，由此可見，在這次改革試點工作中行政公益訴訟特別是訴前程序占據(jù)了主導(dǎo)地位，于是在2017年針對《中華人民共和國行政訴訟法》的修訂中便正式確立了行政公益訴訟制度，這在很大程度上促進了公益訴訟案件辦理過程中的規(guī)范性的提升，也十分有效地推進了法治國家、法治社會、法治政府三位一體的發(fā)展，為行政公益訴訟提供了有力的法律支持。［1］行政公益訴訟前程序，一般是指檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前督促有關(guān)行政機關(guān)依法履行職責(zé)的程序，檢察機關(guān)要根據(jù)社會公眾、媒體、政府投訴熱線等途徑的舉報或者自行發(fā)現(xiàn)的方式對線索進行摸排，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)確實存在違法或者怠于履行職責(zé)的行為之后，建立行政公益訴訟案件，或者報請上級院指定管轄，在立案辦理后案件進行訴前程序，在訴前程序中，檢察機關(guān)針對已發(fā)現(xiàn)的問題以及相關(guān)法律法規(guī)確立的行政機關(guān)所對應(yīng)的職責(zé)進行責(zé)任厘定，確認無誤后通過磋商、圓桌會議或者制發(fā)訴前檢察建議的方式要求行政機關(guān)進行整改，如果制發(fā)訴前檢察建議書，則應(yīng)當(dāng)嚴格要求行政機關(guān)在兩個月或者15天的檢察建議回復(fù)期內(nèi)對已發(fā)現(xiàn)的問題進行有效解決，從而維護國家和社會的共同利益。［2］

通過上述內(nèi)容可以看出，設(shè)立行政公益訴訟訴前程序?qū)π姓嬖V訟而言是十分有必要的。首先，行政公益訴訟訴前程序是提起行政公益訴訟的審慎性前置程序，我國目前能夠監(jiān)督行政違法行為的形式只有兩種，也就是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和審判機關(guān)監(jiān)督，僅僅通過行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的方式，監(jiān)督力度明顯是不足的，這也就造成了檢察機關(guān)對行政機關(guān)提起行政公益訴訟的難度將變大，因為一旦進入訴訟流程，行政機關(guān)要承擔(dān)敗訴風(fēng)險，這對行政機關(guān)的公信力將造成較大影響，而行政公益訴訟訴前程序能夠很好地解決這一問題，通過行政公益訴訟訴前程序，檢察機關(guān)可以向相關(guān)的行政機關(guān)制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議，提醒行政機關(guān)履行好自己的義務(wù)。其次，檢察機關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)的限制性程序，訴前程序能夠很好地保證權(quán)力行使的限制性，保證程序的合法性。最后，行政公益訴訟訴前程序是調(diào)整檢察機關(guān)職權(quán)的優(yōu)化性程序，行政公益訴訟中，行政公益訴訟訴前程序是必不可少的一部分，其能夠很好地增強行政機關(guān)依法行政的主動性和積極性。［3］

二、行政公益訴訟訴前程序的法律價值分析

在行政公益訴訟中，行政公益訴訟訴前程序作為一個必不可少的部分，其所發(fā)揮出的作用顯而易見、毋庸置疑的，為了更好地發(fā)揮出行政公益訴訟訴前程序的作用，更好地維護社會公益和解決侵害公益的行為，我們有必要對行政公益訴訟訴前程序的意義進行分析。

（一）行政公益訴訟訴前程序有利于節(jié)約司法資源

隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人們綜合素質(zhì)的不斷提高，使用法律的方式來維護自己的權(quán)益也變得越來越多，司法機關(guān)每天都會收到大量的訴訟案件，如今我們的社會倡導(dǎo)多元化糾紛解決機制，而通過行政公益訴訟訴前程序來維護社會公共利益的方式無疑是符合這一標準的，是符合社會整體發(fā)展觀的，行政公益訴訟訴前程序有利于節(jié)約司法資源，最為明顯的就是訴前程序很好地實現(xiàn)了案件的分流，避免了案件直接進入復(fù)雜的訴訟環(huán)節(jié)，很大程度上節(jié)約了司法資源。同時，在公益訴訟中，檢察監(jiān)督權(quán)的作用是十分巨大的，能夠很好地發(fā)揮出公益訴訟監(jiān)督功能，促進行政機關(guān)嚴格按照法律規(guī)定辦事。在2015年—2017年這兩年的試點工作中，行政公益訴訟訴前程序起到了很大的作用，辦案效率也是非常高的，和其他方式相比，行政訴訟法所規(guī)定的程序流程更適合處理行政公益訴訟案件。［4］

（二）行政公益訴訟訴前程序有利于促進行政機關(guān)自我糾錯

維護社會公共利益是行政機關(guān)應(yīng)該履行的責(zé)任，行政公益訴訟訴前程序能夠很好地監(jiān)督行政機關(guān)將自己的責(zé)任落實到位，公共利益的維護關(guān)系到行政機關(guān)的良好形象，但是行政機關(guān)在履行職責(zé)的時候難免會出現(xiàn)一些疏漏，直接訴訟會很大程度上影響行政機關(guān)的形象，行政公益訴訟訴前程序能夠促使行政機關(guān)進行自我糾錯，找到工作有待完善之處，盡量避免直接訴訟的發(fā)生，使行政機關(guān)在社會公眾心中的形象處于良好狀態(tài)，這有利于行政機關(guān)的自我職能的發(fā)揮。

三、行政公益訴訟訴前程序優(yōu)化建議

（一）行政公益訴訟訴前程序有待優(yōu)化之處

行政公益訴訟的訴前程序主要由制發(fā)訴前檢察建議、行政機關(guān)依法履行職責(zé)落實整改責(zé)任并在有效期內(nèi)進行書面回復(fù)、提起行政訴訟等程序構(gòu)成，要進一步優(yōu)化行政公益訴訟的整個流程，也必然是從程序解構(gòu)開始，做庖丁解牛式的步驟分析。首先，檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)行使方面，在進行行政公益訴訟立案之前，檢察機關(guān)就必須要先進行現(xiàn)場勘驗、線索摸排等調(diào)查核實手段來確認線索是否屬實，確認屬實并且確認行政機關(guān)存在對應(yīng)職能才能進行立案，以及制發(fā)訴前檢察建議等，目前雖然法律賦予了檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時具有一定的調(diào)查核實權(quán)，但檢察機關(guān)獲取案件信息的渠道比公安等其他司法機關(guān)相對較少，調(diào)查核實權(quán)的行使也被限制在一定范圍內(nèi)，一定程度上制約了檢察機關(guān)摸排線索、調(diào)查案件過程的效率。其次，訴前檢察建議方面，訴前檢察建議是行政公益訴訟訴前程序的核心部分，目前而言，這是監(jiān)督行政機關(guān)履行自身職責(zé)的最佳方式，所以訴前檢察建議在生態(tài)環(huán)境賠償、食品藥品檢查等專業(yè)性方面也應(yīng)當(dāng)具備一定的權(quán)威性，目前來看，檢察機關(guān)工作人員往往存在專業(yè)背景單一的問題，需要聘請專業(yè)鑒定機構(gòu)出具鑒定報告或者委托專業(yè)測繪機構(gòu)等第三方主體進行專業(yè)化作業(yè)，所以要提出更具專業(yè)化的訴前檢察建議往往需要耗費與行政機關(guān)自查相比更多的人力、物力。［5］

（二）行政公益訴訟訴前程序進一步優(yōu)化方向

目前行政公益訴訟訴前程序還存在著較多有待優(yōu)化之處，我們可以從以下幾個方面進行改善。首先，強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使，突出調(diào)查核實權(quán)的剛性，不斷擴大案件線索的獲取途徑，保證檢察機關(guān)發(fā)揮出調(diào)查核實權(quán)所該有的能量。其次，進一步規(guī)范訴前檢察建議的制發(fā)，盡可能將行政機關(guān)履職法律依據(jù)、社會公共利益受損情況分析等檢察建議構(gòu)成內(nèi)容描述得準確、到位，現(xiàn)狀與職責(zé)之間要完全對應(yīng)，勘驗筆錄與詢問筆錄、證人證言要做得充分、翔實，形成完整的證據(jù)鏈條，并完成相應(yīng)的釋法說理過程。再次，可以聘請具備公益保護專業(yè)經(jīng)驗的律師、人大代表等專業(yè)人士擔(dān)任檢察機關(guān)的公益訴訟“外腦”或“公益觀察員”。最后，做好銜接工作，將行政公益訴訟中的訴前程序與后續(xù)的起訴程序做好有效對接，明確行政機關(guān)是否在收到訴前檢察建議后積極履行職責(zé)的標準，對于存在沒有積極履行職責(zé)情形或者雖然已經(jīng)履行職責(zé)，但并未將國家利益或社會公共利益受損情形完成修復(fù)的，要準確厘定起訴界限，確定符合提起行政公益訴訟標準的，則應(yīng)當(dāng)著手進入提起訴訟程序，保障國家利益或社會公共利益。促進行政公益訴訟的訴前程序更加規(guī)范、科學(xué)、剛性，從而更好地維護國家及社會公共利益，守護人民群眾的美好生活。［6］