“十四五”時期中國新型城鎮(zhèn)化如何高質(zhì)量發(fā)展

文|王志章

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也是一個國家現(xiàn)代化的必由之路和重要標(biāo)志，更是滿足人民對美好未來生活向往的內(nèi)在要求、擴大內(nèi)需、補齊軟硬件短板弱項的重要抓手。經(jīng)過新中國70多年尤其是改革開放40多年的快速發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進，已經(jīng)進入快速發(fā)展新階段，城市空間格局加速演進，都市圈建設(shè)取得成效，特大鎮(zhèn)設(shè)市有了突破，城鄉(xiāng)融合發(fā)展提到國家戰(zhàn)略實施層面。2019年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，比2015年提高4.5個百分點，1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)取得決定性進展，各地取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分，統(tǒng)一登記為居民戶口，延續(xù)半個多世紀(jì)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”徹底退出歷史舞臺。目前，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部實施居住證制度，以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機制基本建立。到2025年，預(yù)計城鎮(zhèn)化將達(dá)到65%，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的征途上邁出堅實步伐。

毋庸置疑，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中也存在一些不可忽視的問題，突出表現(xiàn)為：對新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計在新發(fā)展階段有待完善，大中小城市和小城鎮(zhèn)布局有待優(yōu)化，重經(jīng)濟增長輕公共服務(wù)、重速度增長輕質(zhì)量提高、重規(guī)模擴張輕合理布局、重自身發(fā)展輕帶動周邊、重房地產(chǎn)開發(fā)輕基礎(chǔ)設(shè)施配套等問題依然存在；城市群建設(shè)中產(chǎn)業(yè)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、基本公共服務(wù)均等化存在盲點堵點，房價偏高、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”在一些地方凸顯。一些中小城市和小城鎮(zhèn)因基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)形勢不容樂觀，經(jīng)濟社會發(fā)展后勁不足。人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔(dān)機制不完善，市、區(qū)、縣等地方政府推進農(nóng)民工市民化的積極性有待提高。一些地方把城鎮(zhèn)化簡單等同于城市建設(shè)，貪大求快，貪大求全，不顧現(xiàn)實大搞形象工程、面子工程，忽視城市精細(xì)化管理和廣大居民需求，本土文化的傳承創(chuàng)新和城市個性逐漸消解，街道、樓盤、小區(qū)名稱“洋化”。城鄉(xiāng)居民收入差距較大，城鄉(xiāng)一體化的土地市場尚未形成，農(nóng)村資源變資本、變財富的市場不健全。同時，城鄉(xiāng)社會保障制度尚未完全并軌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)十分艱巨。

進入“十四五”時期，我國進入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，面臨諸多新情況、新變化，有了更高的新要求，步入快速發(fā)展的中國新型城鎮(zhèn)化如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，亟需理論界和實務(wù)部門作答。

堅持五大發(fā)展理念，進一步優(yōu)化城市空間布局

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念是新時代一切工作的根本遵循。早在2016年，習(xí)近平總書記就強調(diào)，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。要遵循科學(xué)規(guī)律，加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進相關(guān)配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新，積極引導(dǎo)社會資本參與，促進中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。

經(jīng)過長期發(fā)展，以京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)為戰(zhàn)略主導(dǎo)的空間格局已經(jīng)形成，有了制度安排和頂層設(shè)計，也為不同區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明方向。但由于我國區(qū)域廣闊，發(fā)展基礎(chǔ)和條件大不相同，加之面臨百年未有之大變局，要準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟社會發(fā)展空間結(jié)構(gòu)深刻變化與發(fā)展趨勢，充分認(rèn)識中心城市和城市群發(fā)展的規(guī)律，按照五大發(fā)展理念，從國家戰(zhàn)略層面進一步優(yōu)化頂層設(shè)計，采取更加精準(zhǔn)的政策，調(diào)適路線圖，為新型城鎮(zhèn)化邁向高質(zhì)量發(fā)展提供價值指向。

加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為新型城鎮(zhèn)化增添新動能

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴而行，沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化。當(dāng)前我國正處在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進、加快形成新發(fā)展格局、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)異常艱巨，亟需培育新業(yè)態(tài)，以適應(yīng)發(fā)展的新要求，為新型城鎮(zhèn)化注入新動能。

一是要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加快淘汰落后產(chǎn)能，堅決關(guān)閉一批“僵死企業(yè)”，并通過智慧化、智能化改造推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，尤其要利用重大項目牽引、創(chuàng)新設(shè)計驅(qū)動、技術(shù)改造提升，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，從而帶動區(qū)域、城市的轉(zhuǎn)型升級。二是堅持精準(zhǔn)施策，靶向發(fā)力，加快推進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。企業(yè)是創(chuàng)造城市經(jīng)濟價值的重要主體和解決就業(yè)的重要載體，而企業(yè)要創(chuàng)造巨大財富必須有賴于靈活的創(chuàng)新機制和良好的營商環(huán)境。因此，地方政府部門要進一步清理和廢除制約企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的障礙，分層分類出臺政策，營造國際一流營商環(huán)境，支持企業(yè)在全面提升現(xiàn)代制造業(yè)質(zhì)量水平的同時，大力發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，拓寬就業(yè)渠道，吸引和留住更多勞動者和高端人才。三是以城市特優(yōu)產(chǎn)業(yè)為依托，以重大項目為抓手創(chuàng)造新的需求，培育諸如在線教育、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、無人經(jīng)濟等新形態(tài)，帶動多元投資，促進大眾新消費，形成強大國內(nèi)市場，更好地滿足人民群眾對美好生活的新期待，推動構(gòu)建城市、城市群現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展增添新動能。

堅持以人民為中心，實施以縣城為重要載體的發(fā)展

高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必須是以人的城鎮(zhèn)化為核心。當(dāng)前，我國進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未打破，數(shù)字鴻溝越來越大，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾十分突出，土地城鎮(zhèn)化大于人的城鎮(zhèn)化。為此，中共中央已經(jīng)明確要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，堅持推進高質(zhì)量發(fā)展，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2021年中央一號文件更是強調(diào)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間載體，這為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)以人民為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了方向。

一是要提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。當(dāng)前，我國有近3億外出務(wù)工人員，工作在城市經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域和戰(zhàn)線。他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展作出重要貢獻(xiàn)，有的經(jīng)過打拼已落戶城鎮(zhèn)，但大多數(shù)處在流動狀態(tài)，各項基本保障不能得到落實，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量亟待提高。因此，要花力氣落實中央已經(jīng)出臺的旨在解決農(nóng)民工社會保障和公共服務(wù)均等化的各項政策，并在實踐中不斷完善，為他們體面地分享城市生活提供保障。同時，要創(chuàng)新機制，壓實責(zé)任，通過輪訓(xùn)與短訓(xùn)結(jié)合等形式，全面提升長期在城市務(wù)工人員的綜合素質(zhì)，為他們更好融入城市生活創(chuàng)造良好環(huán)境。二是要增強中心城市和城市群綜合承載、資源優(yōu)化配置能力。毋庸置疑，中心城市和城市群在我國城鎮(zhèn)化中具有舉足輕重的地位和作用，但由于受區(qū)域、功能等因素影響，部分中心城市尤其是西部一些中心城市的綜合承載能力和輻射帶動能力有限。因此，國家應(yīng)加大對西部12個省市自治區(qū)中心城市和城市群發(fā)展的政策支持力度，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局、新業(yè)態(tài)培育孵化、人力資源開發(fā)與高端人才引進等方面優(yōu)先配置，增強中心城市和城市群的“磁力”；嚴(yán)格守住大城市的邊界，做精中心城市，促進內(nèi)涵式發(fā)展，以整體實力的提升帶動整個區(qū)域的健康、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，盡快縮小與東部、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。三是推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國有2000多個縣（縣級市、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)和林區(qū)），它們是縣域的政治文化中心和縣域經(jīng)濟綜合實力及競爭力的直觀體現(xiàn)。黨的十九屆五中全會作出了“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”的制度安排，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，縣城的作用將會更加凸顯。因此，要在新的歷史條件下進一步優(yōu)化縣城發(fā)展規(guī)劃，遵循生態(tài)文明發(fā)展原則，強化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間功能，高質(zhì)量做特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做靚主導(dǎo)品牌，著力解決好就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼、住房等民生大事，增強農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化的吸納能力；提升縣城綜合品質(zhì)，打造有特色的區(qū)域形象；通過智能化改造提檔升級基礎(chǔ)設(shè)施，打通節(jié)點堵點，增強便捷性，主動融入中心城市和城市群，增加承接產(chǎn)業(yè)的能力，夯實縣城可持續(xù)發(fā)展根基。

提升城市治理水平，促進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展

城市治理是一個龐大的系統(tǒng)工程，旨在整合資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息、知識等生產(chǎn)要素以謀求城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市治理的好壞有賴于政府、私營部門、非營利組織的協(xié)同配合，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，解決好城市發(fā)展中的公共問題、公共服務(wù)、公共利益等。而城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中共中央基于當(dāng)代中國發(fā)展的現(xiàn)實作出的戰(zhàn)略安排，其目的在于解決長期存在的“重城輕鄉(xiāng)、城強鄉(xiāng)弱”二元經(jīng)濟體制，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享社會”。要做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展這篇大文章，必須在“融”字上下功夫。這就需要兼顧城鄉(xiāng)之間的各種利益，將城與鄉(xiāng)放在同一空間框架進行系統(tǒng)思考，突破思維禁錮，整體推進體制機制突破和政策創(chuàng)新,尤其要在土地改革、戶籍制度、財政金融、建設(shè)主體四方面著力，拿出管用的政策方案，通過有效治理來實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

一是各級各類城市政府要按照中央的戰(zhàn)略步驟，切實貫徹新發(fā)展理念，處理好城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，通過整合本土資源，廣納外部資源，破除人口、土地、財政、金融、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和工商資本入鄉(xiāng)等現(xiàn)行體制機制的束縛，在強固發(fā)展優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，盡快形成新的發(fā)展格局。二是要充分調(diào)動有利于城市高質(zhì)量發(fā)展的所有主體和全體市民的積極性和創(chuàng)造性，激活智慧，為城市治理獻(xiàn)計獻(xiàn)策，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展多作貢獻(xiàn)。三是貫徹執(zhí)行《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》精神，立足各地實際，精心謀劃城市空間，升級基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，美化人居環(huán)境，著力建設(shè)一批能夠輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的特色美麗中心鎮(zhèn)和小集鎮(zhèn)，使廣大農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，實現(xiàn)包容性就業(yè)，真正記得住鄉(xiāng)愁，延續(xù)傳承創(chuàng)新千百年來的農(nóng)耕農(nóng)業(yè)文明，用美麗鄉(xiāng)村的春色，去開啟美麗中國的四季。