金融消費者權益保護的審計監(jiān)督研究

楊小玲

根據(jù)《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》（2016），金融消費者是指購買、使用金融機構提供的金融產品和服務的自然人。如何有效防控金融風險一直是中央的重點關注問題，圍繞金融業(yè)務、政策、制度等方面，學術界和執(zhí)業(yè)機構都進行過深入探討。對處于弱勢地位的金融消費群體進行有效的保護，也是防范金融風險的重要手段。隨著金融市場的快速發(fā)展和金融產品的多樣化，金融消費者權益受損的現(xiàn)象層出不窮。金融消費者保護不足容易導致流動性風險、聲譽風險、擠兌風險等（楊小玲、楊建榮，2020），市場信心對于金融市場穩(wěn)定至關重要。央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門多次發(fā)文要求金融機構切實做好保護金融消費者權益工作。2019年《關于銀行保險機構加強消費者權益保護工作體制機制建設的指導意見》中，將消費者保護審查納入銀行保險機構風險管理和內部控制體系。2020年9月，央行發(fā)布修訂后的《金融消費者權益保護實施辦法》，從金融機構行為規(guī)范、金融信息保護、消費爭議解決、監(jiān)督管理以及法律責任等多方面做出相應規(guī)定。審計監(jiān)督也是金融監(jiān)管體系的有效補充部分，能有效助力金融消費者權益保護，有助于更好地服務于金融消費者權益保護，為防風險、治亂象作出更大貢獻。這既是金融新業(yè)態(tài)趨勢下的防范化解金融風險的客觀需要，也是推動高質量金融深化改革的必然要求?，F(xiàn)有文獻較多從行為監(jiān)管的角度對金融消費者權益保護進行研究（孫天琦，2015），提出重視透明度監(jiān)管，而較少從審計角度進行有效地探討。本文期望從審計助力金融消費者權益保護的作用機理著手，圍繞金融消費中容易出現(xiàn)的風險，探討金融消費者權益保護工作的審計切入點。

一、審計助力金融消費者權益保護的作用機理

金融消費權益保護工作是一項與人民群眾關系極為密切的工作，是落實習近平總書記“以人民為中心”發(fā)展思想在金融領域的具體體現(xiàn)。關于金融消費者權益保護監(jiān)管，理論上主要從行為監(jiān)管角度探討。最早可追溯到Taylor（1995）提出的“雙峰”理論（Twin Peaks）。他將行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管作為金融監(jiān)管的兩峰并列，認為行為監(jiān)管應側重于對市場公正、公眾信心和金融消費者權益的維系。 在市場失靈的情況下，應該加大政府對金融消費者的行為監(jiān)管（孫天琦，2015）。這為切實維護金融消費者的合法權益，履行消費者權益保護義務，進一步提高金融機構金融服務水平，構建和諧穩(wěn)定的金融消費關系提供了理論依據(jù)。

審計起源于受托責任，委托人和受托人之間由于利益不完全一致以及一定程度的信息不對稱，存在受托人做出不利于委托人決策的可能，為解決這一問題，審計部門這樣一個獨立的機構就此產生。在金融消費者權益保護領域中，金融消費者和國家金融管理者之間存在這種受托責任關系，因此，需要金融審計機關對相關金融機構的工作進行監(jiān)督與評價。如圖1所示，社會公眾作為委托人把金融事務代理權和資源分配權交與“一行兩會”（指中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會）、銀行類、證券類、保險類等金融機構，同時將監(jiān)督、評價及披露國家相關部門資金資源使用情況的權利賦予金融審計機關。金融審計機關圍繞金融消費者政策制定、政策執(zhí)行和政策效果對金融消費者權益進行有效審計。金融機構在現(xiàn)實生活中是金融消費者權益保護的主要執(zhí)行者，故審計重點也應該圍繞金融機構進行。

圖1 金融消費者權益保護審計監(jiān)督作用機理

透明度監(jiān)管是金融消費者權益保護監(jiān)督的重點。從信息經濟學的角度來看，金融產品一般是商業(yè)銀行、基金公司、證券公司等金融機構處理過企業(yè)的信息后設計產生的。信息經過商業(yè)銀行的收集和處理，聚集到商業(yè)銀行體系內，之后這些產品再在證券市場上發(fā)行。而對于投資者而言，所獲知的信息是金融機構有選擇性地發(fā)布到金融市場上，投資者對風險的判斷則基于與產品相關的各種信息。對于這些新的金融產品而言，它們的投資信息經歷了兩次加工，第一次是在商業(yè)銀行等金融機構階段，第二次是在形成新的證券化產品階段（吳曉求，2017）。這種多次的信息加工，加長了信息傳遞的鏈條，金融消費者與最終投資標的之間的信息成本顯著上升，同時容易導致信息失靈。當信息鏈條被加長之后，要保證這些信息的真實性和完整性就需要相應的監(jiān)管措施。

審計作為黨和國家的重要監(jiān)督組成部分，在防范系統(tǒng)性重要風險、保障金融消費者權益方面發(fā)揮了重大作用。審計中要堅持金融消費問題導向的客觀需要，把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，發(fā)揮好金融消費者權益保護工作金融領域“減震器”和“舒壓閥”的基礎性作用。金融機構與金融消費者屬于金融交易的一體兩面，金融亂象的根本驅動是獲取更多利益。所以，很大程度上，金融機構的違規(guī)經營、管理不善等問題均會直接或間接表現(xiàn)為對消費者權益的侵害。反過來，重視金融消費者權益保護的監(jiān)管，能有效壓縮金融機構實施不當行為的空間，迫使其穩(wěn)健合規(guī)，可持續(xù)發(fā)展。

二、金融消費中存在的風險點

根據(jù)上述理論分析可知，近年來，隨著金融產品的多元化和消費糾紛的復雜化，相對于金融機構，分散的金融消費者難以充分占有信息，加上在專業(yè)知識、交易經驗、風險識別、承受能力等方面的原因，致使金融消費爭議上升趨勢明顯，維護消費者合法權益的問題日益突出。理清風險類型和不同風險源的重要目的，就是試圖找到相應的監(jiān)管準則的邏輯。金融消費者權益保護，其所設立的監(jiān)管準則本質都是試圖對沖和管控潛在風險。站在金融消費者角度，具體來說，金融消費中存在的風險主要有:

1.遭受金融消費欺詐的風險。金融行業(yè)作為具有一定公共性的行業(yè)，金融機構欺詐行為不僅損害個體的金融消費者利益，而且給金融市場造成無形的損失，甚至帶來區(qū)域性或系統(tǒng)性金融風險（陽建勛，2019），進而危及整個社會的金融穩(wěn)定與金融安全。金融消費者面臨的欺詐風險主要來自三個方面：一是金融機構弱化風險信息傳遞。金融機構銷售金融產品時，收益和風險宣傳失衡，過度宣傳產品收益，刻意淡化風險提示，誘導消費者購買，結果很多產品未能實現(xiàn)目標收益，有的甚至還出現(xiàn)了負收益，引發(fā)了大量的金融消費爭議，甚至出現(xiàn)金融擠兌現(xiàn)象。二是故意模糊金融產品概念。如近年來出現(xiàn)的“存款變保險”現(xiàn)象，甚至安排保險人員在銀行大廳里推銷保險產品，讓客戶誤認為是存款，誤導、誘使消費者違背初衷“簽字畫押”，引發(fā)了大量的消費爭議，嚴重影響銀行的聲譽。金融科技創(chuàng)新應用中信息不對稱所導致的欺詐行為及其隱蔽性，使得金融消費者遭受欺詐的幾率大大增加。三是不法分子網(wǎng)絡詐騙。隨著線上金融產品銷售，不法分子通過假冒正規(guī)金融機構、“克隆”金融機構網(wǎng)站、電話、短信等方式，謊稱正規(guī)金融機構以廣告推銷金融產品，以高收益為誘餌，對網(wǎng)絡金融消費進行詐騙。針對金融儲備知識不全的消費者而言，容易面臨金融欺詐而帶來的風險，從而損失慘重。

2.金融消費者維權成本高。金融消費過程中，金融消費者是否去維權，取決于維權成本的高低。如果金融消費者的財產權遭受了損害，但各部門相互推諉，維權成本高，會不斷降低維權率。對于金融消費者而言，如果投訴維權的程序簡便，追加損失的成功率高，最優(yōu)策略是投訴維權。但現(xiàn)實中，投訴維權的成本過高，涉及時間、精力、損失等。以中國裁判文書網(wǎng)上公布的一則判決為例，19天虧掉266萬，最終耗時5年，銀行被判承擔80%責任。這對于大部分金融知識不充分的金融消費者而言，對自身享有的金融消費權益不了解，對權益被侵害不知道，不知如何維權。據(jù)新浪金融曝光臺發(fā)起的金融消費者維權調查數(shù)據(jù)顯示，當權益被侵犯時，有近4成的網(wǎng)友會堅決采取維權措施，另有近4成受調查網(wǎng)友視被侵權程度選擇維權方式。在維權過程中，金融消費者普遍面臨三大困境：投訴石沉大海、被相關部門踢皮球、走法律途徑成本太高。同時，維權后的賠償較低，一些金融機構的客戶依據(jù)新《消費者權益保護法》第18條第2款、第28條、第55條等規(guī)定要求金融機構承擔懲罰性賠償責任。不過，法院裁判結果大多與金融消費者意愿相違（陽建勛，2019），金融機構懲罰性賠償責任事實上基本落空。

3.信息泄露風險。當前，信息泄露是金融消費活動面臨的最大威脅。個人金融信息包括賬戶信息、鑒別信息、金融交易信息、個人身份信息、財產信息、借貸信息和其他反映特定個人金融信息主體某些情況的信息。金融機構的數(shù)據(jù)安全除保密、完整、可靠、可用之外，也關系到資金安全以及對數(shù)據(jù)的分析、利用而帶來的衍生價值。一旦個人信息遭泄露往往會導致隱私權、財產權、公平交易權等合法權益受到不同程度的侵害。造成信息泄露的原因主要有三個方面：一是金融機構內控管理不到位。因個人信息具有巨大的商業(yè)價值，出于牟利目的，金融機構工作人員可能會向不法機構或個人泄露諸如消費者的財產、賬戶、信用、交易等信息，將正常金融消費產生的信息用于非法交易。二是技術手段不足。在網(wǎng)絡支付時，各類交易信息通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸或儲存，無法通過傳統(tǒng)面對面的方式確認雙方的合法身份和真實意愿，身份、賬戶、交易等信息存在被非法盜取的風險。三是消費者安全意識不強。信息泄露有時是由于消費者網(wǎng)上金融消費習慣不好、安全警惕性不足、釣魚網(wǎng)站詐騙等因素造成的。

三、金融消費者權益保護審計內容

金融消費者權益保護透明度審計的目的是強化信息的充分披露，在滿足金融消費者獲得公開發(fā)行金融產品的財務及其他重要信息和禁止金融產品發(fā)行、交易中的欺騙、信息誤導以及其他欺詐行為的基礎上，保護市場上的公共投資利益不被玩忽職守和虛假信息所損害，使公眾所認可的金融市場不再是“職業(yè)內幕人士”的領地，而是成為零售投資者和小公司銀行負債的替代投資場所，進而創(chuàng)造一個由大量分散的參與者、交易規(guī)則和工具組成的市場。一般來說，為了實現(xiàn)金融市場的透明度，審計監(jiān)督關注的核心是實現(xiàn)“公開、公平和公正”。

具體來說，金融消費者權益保護審計內容如下：

1.審查金融機構金融消費者權益保護制度的制定情況。具體來說，包括審查金融消費者權益保護制度體系是否完備、制度執(zhí)行是否有可靠保障、工作開展是否有效、投訴轉處理是否及時等方面。審查金融機構是否嚴格遵守各項法律法規(guī)、具備消費者權益保護意識和提升消費者權益保護能力的基礎。審計金融機構是否履行了相應的金融消費者權益保護的職責，搭建金融消費者投訴處理平臺，構建金融消費者教育網(wǎng)絡，審查金融消費者權益保護在立法、訴訟等方面存在的制度性缺陷，并提出相應的完善建議（劉錚、王威，2012）。審計金融機構是否完善投訴渠道制度，積極搭建消費者投訴與處理的平臺，保障金融消費者的利益訴求（詳見表1）。

表1 金融消費者權益保護審計指標

2.審查金融機構對金融消費者權益的執(zhí)行保護情況。審查金融機構是否建立合格的金融消費者投資制度，金融機構在提供金融服務過程中，是否存在不向消費者提示其購買、使用產品或所接受服務的真實情況的情況；金融機構在向金融消費者提供服務時，是否自定規(guī)避風險和違反自由選擇的條款。是否完善公平金融服務，進一步完善金融服務網(wǎng)絡，各項收費條款是否遵循了透明性和簡單性原則；金融機構是否存在對基層營業(yè)網(wǎng)點不經告示、聽證或征求周圍金融消費者意見隨意撤銷合并，不經告示隨意關門停業(yè)或歇業(yè)，縮短營業(yè)時間，隨意拒絕辦理某種業(yè)務情況以及對消費者金融服務權的影響；金融機構是否存在違規(guī)辦理查詢、凍結業(yè)務，隨意泄露、披露客戶信息，電子銀行業(yè)務安全防護措施不嚴密等威脅金融消費者資金安全的問題。

3.審計金融機構在金融產品設計宣傳方面。金融產品設計和宣傳方面存在侵害消費者知情權和自主選擇權的風險。主要審計金融產品信息披露是否真實、準確、完善；是否充分向金融消費者履行告知義務，是否使用清晰可辨字體，明示產品與服務年化利率及費率等等。金融產品合同條款是否存在不合理性，應由銀行自身承擔的費用轉嫁給消費者承擔。是否存在強制捆綁、搭售或者要求向特定第三方合作機構購買產品或服務等行為。多層嵌套、結構復雜的理財產品信息披露是否真實、準確；產品宣傳營銷時是否存在欺詐宣傳和誤導銷售，是否故意針對低收入消費者發(fā)展高風險業(yè)務；內部管理中是否存在資管類產品受托人盡職管理不到位、績效考核和激勵機制不合理導致重績效輕管理的侵害消費者權益問題（李彬彬，2020），與第三方機構合作中是否存在客戶信息安全保護不到位的問題。

4.內部審計部門是否制定了相應的評價體系。內部審計是公司治理的重要組織機構，也是金融消費者權益保護的重要手段。要從立法立規(guī)的角度推動解決金融機構內部審計工作存在的突出問題，運用法治思維規(guī)范金融機構內部審計機構建設、人員配備、工作機制等，實現(xiàn)金融機構內部審計工作有法可依、有章可循、有規(guī)可守。審計過程中，應考慮是否制定了金融消費者權益保護工作考評體系，并將考評體系結果納入機構內部綜合考核評價指標體系當中；內部審計部門是否定期對金融消費者權益保護工作制度建設及執(zhí)行情況進行審查和評價；是否建立了銀行業(yè)消費者權益保護工作的內部監(jiān)督約束機構。