市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度法治化研究

宋松宛

（中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）研究生院，北京 100091）

理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系是建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。在人類發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，政府和市場(chǎng)的職能都是不可或缺的，但在不斷變化的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境下，需要進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的各自邊界或者需要在政府職能與市場(chǎng)機(jī)制之間尋找平衡。因此，新型市場(chǎng)監(jiān)管體系的焦點(diǎn)問題是明確政府監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界。市場(chǎng)監(jiān)管清單制度是確立政府責(zé)任，劃分政府監(jiān)管權(quán)限的重要方式，該制度為市場(chǎng)監(jiān)督主體履行職責(zé)提供了合法依據(jù)，為社會(huì)、公民以及其他組織創(chuàng)造了監(jiān)督平臺(tái)。其中市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度建立是在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上“有效保障政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)行”的關(guān)鍵，也是理清政府與市場(chǎng)關(guān)系的具體措施。

1 市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度的內(nèi)容

目前，各監(jiān)管機(jī)關(guān)及其部門制定了大量?jī)?nèi)容各異的責(zé)任清單，其原因在其責(zé)任清單的建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)并不明確，只是停留在政策層面，在責(zé)任清單的建構(gòu)上各市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)及其部門具有較大的自主權(quán)。各市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)及其部門編制的責(zé)任清單內(nèi)容一般有以下內(nèi)容：①具體責(zé)任，包含監(jiān)管責(zé)任事項(xiàng)、監(jiān)管責(zé)任依據(jù)、監(jiān)管責(zé)任主體等；②責(zé)任界限，包含各監(jiān)管機(jī)關(guān)間的責(zé)任劃分界限，多監(jiān)管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)監(jiān)管事項(xiàng)的責(zé)任界限、各監(jiān)管機(jī)關(guān)及其部門的監(jiān)管責(zé)任范圍等；③事中、事后監(jiān)督制度，事中、事后監(jiān)管是建設(shè)現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵一環(huán)，是責(zé)任清單制度內(nèi)容的重要部分；④責(zé)任承擔(dān)，它規(guī)定了對(duì)于監(jiān)管機(jī)關(guān)相關(guān)部門及其工作人員違反市場(chǎng)監(jiān)管法律或超越職權(quán)，以及不積極履行監(jiān)管職責(zé)等所應(yīng)追究責(zé)任的情形、追究監(jiān)管責(zé)任的程序與依據(jù)等。

2 市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度構(gòu)建的理論依據(jù)

2.1 責(zé)任清單構(gòu)建的理念

作為市場(chǎng)監(jiān)管中的重要一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的關(guān)鍵一步，市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單制度的建構(gòu)必然要遵循一系列市場(chǎng)監(jiān)管的法治理念。

一是依法監(jiān)管理念。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)監(jiān)管行為也要以法律為準(zhǔn)繩，構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單需要依據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管法律。二是底線監(jiān)管理念。社會(huì)性監(jiān)管的相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)包括涉及公共安全和人民群眾生命健康的領(lǐng)域，如藥品、食品、生產(chǎn)、醫(yī)療器械等重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度需要遵循底線監(jiān)管理念，對(duì)人們?nèi)罕娎嫦嚓P(guān)的監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)加以關(guān)注。三是審慎監(jiān)管理念。在建構(gòu)責(zé)任清單制度時(shí)要考慮到市場(chǎng)活力，謹(jǐn)慎構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其部門的監(jiān)管責(zé)任，保證市場(chǎng)的活力運(yùn)行。四是精準(zhǔn)監(jiān)管理念。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)監(jiān)管的理念，即對(duì)各監(jiān)管領(lǐng)域的不同特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行精細(xì)劃分，采取相應(yīng)的監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率，以適應(yīng)新型現(xiàn)代化監(jiān)管體系。相應(yīng)的，在責(zé)任清單制度的構(gòu)建中，責(zé)任的細(xì)化程度也應(yīng)與相關(guān)領(lǐng)域相匹配。五是整體政府理念。在以大部門為基本特點(diǎn)的整體政府改革中，我國(guó)呈現(xiàn)出監(jiān)管權(quán)力整體運(yùn)用的趨勢(shì)，而責(zé)任清單制度的構(gòu)建不僅要保證監(jiān)管權(quán)力的整體運(yùn)用，而且要限制監(jiān)管權(quán)力的濫用。六是協(xié)調(diào)監(jiān)管理念。目前，我國(guó)的監(jiān)管理念正在向監(jiān)管型國(guó)家理念轉(zhuǎn)變，這與監(jiān)管型國(guó)家理念高度契合，在新型現(xiàn)代化市場(chǎng)監(jiān)管體系的要求下，社會(huì)共治是其內(nèi)在要求。社會(huì)共治是指多元化主體參與，多元化手段并用的“多元治理”格局，而如何實(shí)現(xiàn)多元化主體的參與有效協(xié)調(diào)配合是問題的關(guān)鍵。這就需要堅(jiān)持協(xié)調(diào)監(jiān)管理念，使市場(chǎng)監(jiān)管中的各類主體相互配合，相互協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，構(gòu)建新型市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。而市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單的建構(gòu)也要依據(jù)協(xié)調(diào)監(jiān)管原則，使各市場(chǎng)監(jiān)管主體實(shí)現(xiàn)更好地協(xié)調(diào)配合，加快構(gòu)建科學(xué)、有效的新型市場(chǎng)監(jiān)管體系。

2.2 責(zé)任清單構(gòu)建的原則

制定市場(chǎng)監(jiān)管中的責(zé)任清單制度既要遵循市場(chǎng)監(jiān)管法的基本原則，又要遵循其特定原則，具體而言主要有以下幾方面。

一是公開監(jiān)管原則。公開監(jiān)管原則是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管法治化的內(nèi)在要求，適用于市場(chǎng)中的各方當(dāng)事人。公開監(jiān)管是以信息公開為核心，要求市場(chǎng)主體準(zhǔn)確、及時(shí)完整地披露其信息，是提升監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本的重要途徑。責(zé)任清單的公開也屬于信息公開的重要組成部分，其建構(gòu)與制定當(dāng)然需要遵循公開監(jiān)管原則，因而市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單要依法公開。二是公平監(jiān)管原則。公平監(jiān)管原則是要求努力營(yíng)造市場(chǎng)中的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的基本要求，也是市場(chǎng)監(jiān)管所要達(dá)到的目的，所以市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單制定的建構(gòu)也需要依據(jù)公平監(jiān)管的原則來營(yíng)造市場(chǎng)運(yùn)作的良好環(huán)境。三是公正監(jiān)管原則。公正監(jiān)管就是要執(zhí)法公正，而制定市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單很好地確立了監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任，能夠有效保證監(jiān)管者依法監(jiān)管、嚴(yán)肅執(zhí)法。有關(guān)信息公開的一系列制度正是公開、公平、公正監(jiān)管原則在市場(chǎng)中的體現(xiàn)，信息公開是解決市場(chǎng)中信息不對(duì)稱問題的重要法寶，是解決市場(chǎng)失靈、達(dá)到有效監(jiān)管目的的重要手段，而責(zé)任清單制度是信息公開制度的關(guān)鍵一環(huán)。四是有效監(jiān)管原則。有效監(jiān)管是構(gòu)建科學(xué)有效的新型現(xiàn)代化監(jiān)管體系所要達(dá)到的目的，體現(xiàn)了現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的新型監(jiān)管理念。五是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。在權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上構(gòu)建的責(zé)任清單制度，必然要遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，該原則是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的內(nèi)在要求，也是監(jiān)管機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)需要遵循的原則。

2.3 責(zé)任清單構(gòu)建的政策依據(jù)

一系列有關(guān)信息公開的法律法規(guī)、規(guī)范性文件等都是制定責(zé)任清單制度的基礎(chǔ)，其能夠使市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度在政府改革的深入推進(jìn)中逐漸形成并完善。當(dāng)前，我國(guó)正在構(gòu)建一個(gè)符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的科學(xué)有效的新型市場(chǎng)監(jiān)管體系，必須以構(gòu)建新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制為依托。黨和政府發(fā)布了一系列重要的政策性文件，奠定了新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)，其中包括一系列關(guān)于清單機(jī)制的重要文件。例如2004 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；2013年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》，其中明確要求各級(jí)政府部門公布權(quán)責(zé)清單、明確責(zé)任主體；2013年11 月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2014 年10 月通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，2015 年12 月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》，要求以清單的形式大力推進(jìn)權(quán)責(zé)公開；2019 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》等。

3 市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單制度的法治邏輯

為建立科學(xué)有效的新型市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目標(biāo)，政府的監(jiān)管理念應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。監(jiān)管的透明度與問責(zé)機(jī)制是影響市場(chǎng)監(jiān)管有效性的關(guān)鍵要素。透明度是指有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管的信息必須如實(shí)公開，在透明度的要求下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于其公開的信息要依法負(fù)責(zé)，并依法履行其監(jiān)管職責(zé)。與透明度緊密關(guān)聯(lián)的是問責(zé)制，監(jiān)管部門要以公共利益為依歸，采取有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的監(jiān)管措施，其不僅需要對(duì)法定的立法機(jī)關(guān)和相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)，而且需要對(duì)被監(jiān)管對(duì)象和社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。為使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其監(jiān)管過程中積極承擔(dān)責(zé)任，需要一系列制度加以保障，如立法、信息披露等。而市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度是保證市場(chǎng)監(jiān)管主體責(zé)任的重要制度。要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，必然要遵循法治，那么新型市場(chǎng)監(jiān)管體系必然也是法治市場(chǎng)監(jiān)管體系，據(jù)此，市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單制度的法治邏輯，即通過構(gòu)建責(zé)任清單制度來明確監(jiān)管機(jī)關(guān)的責(zé)任，保證監(jiān)管機(jī)關(guān)的責(zé)任實(shí)現(xiàn)，同時(shí)限制監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)力，在此基礎(chǔ)上明確責(zé)任主體、理清與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，并進(jìn)一步明確市場(chǎng)監(jiān)管中各監(jiān)管主體及其部門間的責(zé)任界限，健全問責(zé)機(jī)制。

總之，市場(chǎng)監(jiān)管中的責(zé)任清單制度應(yīng)遵循上述的法治邏輯，具體體現(xiàn)為：①明確責(zé)任——確立監(jiān)管機(jī)關(guān)責(zé)任，明確監(jiān)管機(jī)關(guān)責(zé)任邊界；②限制權(quán)力——限制監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)力；③公眾監(jiān)督——通過公眾監(jiān)督落實(shí)監(jiān)管責(zé)任；④有效監(jiān)管——達(dá)到有效監(jiān)管目的。

4 市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單制度存在的問題與優(yōu)化

4.1 市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單制度存在的主要問題

4.1.1 責(zé)任主體、范圍、邊界不明確

首先，目前該制度缺乏上層指導(dǎo)，沒有統(tǒng)一的建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，各市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)及其部門多持有以形式主義與拿來主義對(duì)待責(zé)任清單的不認(rèn)真態(tài)度，又因各市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)及其部門具有其特定的部門利益，在沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，責(zé)任清單制度中存在大量的責(zé)任主體不明問題，造成確定監(jiān)管責(zé)任困難。其次，目前的監(jiān)管主體設(shè)置的責(zé)任清單對(duì)民生問題和其他重大問題關(guān)注不夠，對(duì)社會(huì)性監(jiān)管的相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域，如涉及公共安全和人民群眾生命健康的食品、藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備等領(lǐng)域，市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單中責(zé)任邊界的設(shè)定并不明確，具有模糊性，這為監(jiān)管責(zé)任主體在承擔(dān)責(zé)任時(shí)進(jìn)行相互推諉提供了可能性。

4.1.2 內(nèi)容不完善，部分責(zé)任鏈條缺失

“構(gòu)建貫穿責(zé)任清單的完整責(zé)任鏈”是建立責(zé)任清單的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任形式、監(jiān)督方式和事中事后監(jiān)管等主要鏈條在各省市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單中有所缺失，其主要原因是市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單制度缺乏統(tǒng)一的制定規(guī)則和中央的專門指導(dǎo)。

4.1.3 缺乏法律依據(jù)，責(zé)任清單缺乏權(quán)威性、規(guī)范性

目前，我國(guó)幾乎沒有關(guān)于規(guī)范責(zé)任清單制度的法律，各市場(chǎng)監(jiān)管部門在構(gòu)建責(zé)任清單時(shí)具有很大的自主性與隨意性，這樣會(huì)使責(zé)任清單制度缺乏法律正當(dāng)性和權(quán)威性，進(jìn)一步導(dǎo)致責(zé)任清單制度無法發(fā)揮應(yīng)有效用，不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)和建設(shè)新型市場(chǎng)監(jiān)管體系。

4.2 針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管中責(zé)任清單制度存在的問題所采取的的應(yīng)對(duì)措施

4.2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)有法可依

目前，市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，出現(xiàn)了雜、亂、沖突的現(xiàn)象，要解決這些問題，必須從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)入手，完善市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單相關(guān)立法，盡早實(shí)現(xiàn)有法可依，確保該制度的正當(dāng)性、權(quán)威性，從而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單法律法規(guī)的完善實(shí)際上是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的進(jìn)一步完善，是實(shí)現(xiàn)良法善治、建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)的重要一步。

4.2.2 完善責(zé)任鏈條，重點(diǎn)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

各地方的監(jiān)管實(shí)踐表明，監(jiān)管責(zé)任鏈條的不完善是普遍現(xiàn)象。這就需要完善責(zé)任鏈條，對(duì)于相關(guān)責(zé)任缺失部分加以補(bǔ)充明確，構(gòu)建貫穿責(zé)任清單的完整責(zé)任鏈。同時(shí)，新型市場(chǎng)監(jiān)管體系要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督，尤其是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任清單應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注事中事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的持續(xù)性，改變監(jiān)管主體主抓事前準(zhǔn)入的陳舊觀念，真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

4.2.3 明確責(zé)任主體、范圍、邊界，落實(shí)責(zé)任追究，強(qiáng)化責(zé)任承擔(dān)

責(zé)任主體不明確為責(zé)任推諉留下了空間，因此，完善該制度首先要明確主體責(zé)任，明確落實(shí)責(zé)任，杜絕責(zé)任的相互推脫。而明確責(zé)任主體要依靠法律、政策等上層文件指導(dǎo)，當(dāng)務(wù)之急是完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)而落實(shí)責(zé)任追究。另外責(zé)任范圍、邊界的混亂也是導(dǎo)致監(jiān)管主體推諉責(zé)任的重要因素，明確責(zé)任邊界、范圍需要相關(guān)部門相互配合、共同明確責(zé)任，以避免責(zé)任的沖突或者缺失，這樣才能倒逼監(jiān)管主體主動(dòng)作為，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。