數(shù)據(jù)治理的公私合作模式研究
——以杭州健康碼為例

陳嘉燁，周云龍，朱琪浩

（浙江警察學(xué)院，杭州 310053）

0 引言

2020 年新年伊始，健康碼的橫空出世，讓人們看到了結(jié)合政府與私人企業(yè)力量的高效數(shù)據(jù)治理能力，對(duì)開啟數(shù)據(jù)治理公私合作模式有著很強(qiáng)的先鋒意義。數(shù)據(jù)治理的公私合作模式充分結(jié)合當(dāng)下部分企業(yè)“有數(shù)而不能用”以及政府“欲用而無數(shù)”的尷尬現(xiàn)狀，將政府對(duì)社會(huì)治理引入私人企業(yè)的數(shù)據(jù)力量，形成具有中國特色社會(huì)主義內(nèi)涵的數(shù)據(jù)治理新模式，其順應(yīng)了中國提出的“治理能力現(xiàn)代化”的具體要求，提高了政府治理能力及企業(yè)數(shù)據(jù)對(duì)于社會(huì)治理的參與度，是具有中國特色社會(huì)主義的數(shù)據(jù)治理新探索［1］。

1 公私合作模式對(duì)數(shù)據(jù)治理的意義

在當(dāng)前數(shù)據(jù)治理中，國家政府與企業(yè)私人在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮積極效應(yīng)的公私合作形成了一種雙贏的局面，既能促進(jìn)社會(huì)治理發(fā)揮效能，又能刺激企業(yè)積極參與社會(huì)治理，做大“共享蛋糕”。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)使得爆炸式增長的信息產(chǎn)生巨大效益，數(shù)據(jù)的作用已滲透到各行各業(yè)，為企業(yè)科學(xué)決策、提升競爭力、智能創(chuàng)造等方面提供了充分的科學(xué)依據(jù)，數(shù)據(jù)正成為企業(yè)不可或缺的戰(zhàn)略資源。另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新驅(qū)動(dòng)，既要?jiǎng)?chuàng)造新的政府治理體系，形成與網(wǎng)絡(luò)數(shù)字時(shí)代相匹配的制度，創(chuàng)設(shè)有效治理職能體系和組織架構(gòu)，又要優(yōu)化政府履行職責(zé)的方法。一切都在表明公權(quán)與私權(quán)之間以一種當(dāng)下可行的數(shù)據(jù)治理模式結(jié)合在一起，在中國這個(gè)人民民主專政的社會(huì)主義國家里達(dá)到共治共享的目的，給未來數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中國特色的公私合作模式開一個(gè)好頭。

2 數(shù)字治理公私合作面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)

目前，公私合作已經(jīng)逐漸成為數(shù)據(jù)指令的重要方式，這一項(xiàng)目實(shí)際在運(yùn)行時(shí)會(huì)受到組織復(fù)合性、高昂的成本以及長期性等因素的限制，給整個(gè)合作模式的發(fā)展帶來一定的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)據(jù)領(lǐng)域中，公私合作模式主要面臨3 個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)：一是組織形式；二是管理與運(yùn)營；三是政治，也就是政策。

2.1 組織形式層面

就組織形式而言，主要的風(fēng)險(xiǎn)來自其自身存在的差異性和復(fù)雜性，如多元文化目標(biāo)、復(fù)合性組織等。數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中，公私合作模式是一種數(shù)字化的組織形式，在使命、目標(biāo)以及未來愿景上都會(huì)對(duì)二者之間的合作構(gòu)成一定挑戰(zhàn)，其中最重要的就是目標(biāo)沖突。政府與私人企業(yè)之間的目標(biāo)不同、管理界限中的次序不同都會(huì)使合作情況變得微妙，甚至出現(xiàn)信息不對(duì)等、承諾不兌現(xiàn)等情況，進(jìn)而導(dǎo)致公私合作陷入僵局。另外，公私合作也可能受到傳統(tǒng)組織的限制，無論是政府部分還是私人企業(yè)，都會(huì)對(duì)自身的“專有性秘密”進(jìn)行保密，并不想拿出來分享，從而導(dǎo)致二者之間出現(xiàn)數(shù)據(jù)信息阻礙的現(xiàn)象。特別是公共管理部門，受傳統(tǒng)的行政文化影響，會(huì)更加喜歡規(guī)避合作中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，無法將自己已有的數(shù)據(jù)信息共享，從而使二者在合作期間出現(xiàn)“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象。因此，公私合作模式中，應(yīng)強(qiáng)化二者之間的溝通與交流，在遵守相關(guān)原則以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享，提高政府部門與私人企業(yè)之間的信任度［2］。

2.2 運(yùn)營與管理層面

這一層面的公私合作風(fēng)險(xiǎn)主要存在于合作模式、人力資源及合作范圍中。目前，資源匱乏已經(jīng)成為公私合作模式中最具有風(fēng)險(xiǎn)的因素。在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中，公私合作中的人力資源方面面臨重大挑戰(zhàn)。目前的公私合作模式與傳統(tǒng)的模式相比發(fā)生了巨大的改變，要有效深化合作伙伴之間的管理系統(tǒng)、服務(wù)策略以及溝通機(jī)制等，這都對(duì)政府部門與企業(yè)之間合作模式、項(xiàng)目成員的工作能力以及工作效率提出了更高的要求。另外，與傳統(tǒng)政府采購相比，公私合作模式中，項(xiàng)目成本的投入、交付延期以及預(yù)算等都發(fā)生了明顯的變化，從而加劇了公私合作項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［3］。

2.3 政治（政策）層面

政治及政策層面中存在一定的復(fù)雜性及不確定性，如政府的機(jī)會(huì)主義、公共問責(zé)機(jī)制以及政府部門領(lǐng)導(dǎo)的變更等，都會(huì)給公私合作模式帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。其中，問責(zé)機(jī)制也就是確保二者合作關(guān)系中的承諾可信機(jī)制，目前是二者合作模式下的重要風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)之一。首先，公私合作模式的長期合作中，政府部門與私人企業(yè)之間存在責(zé)任分配不清晰和不明確的問題，并且在合作項(xiàng)目正在進(jìn)行時(shí)，出現(xiàn)人員變更以及頻繁變動(dòng)等情況，已經(jīng)逐漸成為二者合作模式中的主要風(fēng)險(xiǎn)。其次，隨著現(xiàn)階段信息技術(shù)的不斷普及，已經(jīng)有部分大型企業(yè)使用信息技術(shù)來擾亂政府部門的決策，在公共問責(zé)與私人企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益之間進(jìn)行爭論與辯駁。如何使私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與公共問責(zé)之間形成一定的動(dòng)態(tài)平衡，是二者合作中面臨的嚴(yán)峻問題。最后，隨著信息技術(shù)的逐漸融入，政府部門與私人企業(yè)之間的權(quán)利界限有了一定的模糊，不同利益之間產(chǎn)生沖突，甚至影響正常的公眾導(dǎo)向。因此，需要政府部門構(gòu)建出與中國數(shù)據(jù)治理的特色、模型以及體系相符合的公私合作模式，形成聯(lián)動(dòng)模式，發(fā)揮兩方面優(yōu)勢，促進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化［4］。

3 公私合作模式在數(shù)據(jù)治理中的實(shí)踐探索

3.1 公私合作模式之間的界限問題

現(xiàn)階段，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，政府對(duì)公私合作模式逐漸重視，并在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中取得了相應(yīng)的成效，但是公私合作模式中最為困難的就是二者之間的界限問題，它也是整個(gè)合作模式中最容易模糊的問題，總體可概括為主體地位界限、運(yùn)行過程權(quán)限界限和所接受的規(guī)程界限［5］。另外，政府與私人企業(yè)之間目標(biāo)任務(wù)以及價(jià)值取向的需求不同，導(dǎo)致二者在進(jìn)行合作時(shí)出現(xiàn)缺少溝通以及信任度不足的情況，加上決策分散以及相關(guān)法律法規(guī)不完善等特性也會(huì)阻礙公私合作的順利進(jìn)行，給合作關(guān)系的開展帶來一定挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段，存在部分公私合作模式出現(xiàn)后企業(yè)無法從中獲利以及政府主導(dǎo)一切的情況，使雙方在進(jìn)行合作時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重的不信任問題，從而導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目以失敗告終。就目前的“健康碼”來看，公私合作模式已經(jīng)取得了一定的成效，并形成了相應(yīng)的成功經(jīng)驗(yàn)，但是在實(shí)際的推行過程中仍存在界限模糊的問題，公私合作上需要政府占主導(dǎo)地位，私人企業(yè)起到運(yùn)營以及技術(shù)支持的作用，從而為公私的長久協(xié)作奠定重要基礎(chǔ)［6］。

3.2 公私合作模式的應(yīng)用成效

從國家戰(zhàn)略“國家制造2025”到私人企業(yè)阿里巴巴的“阿里戰(zhàn)略”，從涉及全國疫情動(dòng)態(tài)的健康碼問世的“大方面”到杭州市政府為治理一個(gè)城市所開發(fā)的“城市大腦”的“小方面”，都離不開一個(gè)關(guān)鍵詞——數(shù)據(jù)治理。對(duì)于數(shù)據(jù)治理的公私合作模式研究，是順應(yīng)國家治理方針，貼合中國國情的生動(dòng)響應(yīng)，又是對(duì)數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域空白的實(shí)踐模式進(jìn)行突破性探索。政府使用公私合作模式的主要原因，就是可以利用私人企業(yè)中的專業(yè)知識(shí)，在有效提升工作人員的生產(chǎn)質(zhì)量以及生產(chǎn)效率的基礎(chǔ)上，還可以提高用戶的滿意程度。就政府部門而言，在與私人企業(yè)進(jìn)行合作時(shí)，可以在一定程度上彌補(bǔ)政府部門在技術(shù)上的短缺問題，從而有效提升其行政工作效率，使政府行政工作更加透明化。例如，健康碼的使用，現(xiàn)階段已經(jīng)是一種數(shù)據(jù)領(lǐng)域公私合作模式雛形和在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的一種社會(huì)實(shí)踐。由此可見，公私主體之間統(tǒng)籌兼顧的合理機(jī)制優(yōu)勢以及國家同私人合作在數(shù)據(jù)領(lǐng)域高效利用數(shù)據(jù)已經(jīng)廣泛運(yùn)用到社會(huì)治理當(dāng)中，并在當(dāng)下公私合作模式實(shí)踐上起到方向標(biāo)的作用。政府聯(lián)合企業(yè)推廣健康碼，不僅是數(shù)據(jù)治理的直接表現(xiàn)，也是公私合作的體現(xiàn)。就私人企業(yè)而言，良好的公私合作可以為企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，有效促進(jìn)政府與私人企業(yè)之間的互補(bǔ)，也可以幫助企業(yè)提升自身的知名度，對(duì)企業(yè)的推廣以及形象樹立具有重要意義［7-8］。

4 結(jié)語

將公私合作模式引入數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，是對(duì)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的突破，其對(duì)社會(huì)治理也有巨大影響。但是，現(xiàn)階段我國數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中仍存在政府部門與私人企業(yè)間缺少相應(yīng)的溝通、信任缺失以及主體界限模糊等情況，因此，需要政府部門在我國實(shí)際國情的基礎(chǔ)上，與私人企業(yè)進(jìn)行良好的溝通與信息共享，從而使數(shù)據(jù)治理的公私合作模式可以充分發(fā)揮政府與私企的優(yōu)勢，將大數(shù)據(jù)篩選有效運(yùn)用到社會(huì)治理中，提高政府社會(huì)治理能力，為今后大數(shù)據(jù)治理改革提供方向。