政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化問(wèn)題及對(duì)策探討

李 巖

（華南理工大學(xué)廣州學(xué)院，廣州 510800）

0 引言

隨著信息技術(shù)高速發(fā)展，數(shù)據(jù)資源大量累積，其中蘊(yùn)含著巨大的商業(yè)和社會(huì)價(jià)值。據(jù)美國(guó)麥肯錫公司預(yù)測(cè)，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用僅在美國(guó)醫(yī)療服務(wù)業(yè)，每年就能帶來(lái)3 000 億美元的增加值，更能為位置服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)6 000 億美元的年增值。許多國(guó)家將大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用提升了資源管理效率，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力社會(huì)治理，提升了政府服務(wù)水平，降低了決策成本，提升了監(jiān)督能力。政府部門(mén)也在逐步摸索如何利用海量數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)分析決策，提高行政管理效率。近年來(lái)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位進(jìn)一步凸顯，已成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要發(fā)展力量。中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)（2020 年）》顯示，2019 年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模達(dá)到35.8 萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP）的比重達(dá)到36.2%。2020 年4 月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中提出推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)，這為政務(wù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化奠定了基礎(chǔ)。將政務(wù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化可以極大地釋放政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值，不僅能夠?qū)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資產(chǎn)，進(jìn)行交易、變現(xiàn)、增值等，還可以進(jìn)一步提高政府和社會(huì)對(duì)跨部門(mén)數(shù)據(jù)的分析、挖掘動(dòng)力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府決策水平。

1 政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過(guò)程中面臨的問(wèn)題

①目前政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性和權(quán)屬在法律法規(guī)上還是空白，因此對(duì)可能產(chǎn)生的交易活動(dòng)無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)管。②如何在保障數(shù)據(jù)安全的前提下進(jìn)行開(kāi)發(fā)和運(yùn)用是政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)前首先要解決的問(wèn)題。政務(wù)數(shù)據(jù)中包含大量敏感信息，涉及國(guó)家機(jī)密、企業(yè)敏感數(shù)據(jù)和個(gè)人隱私等，一旦重要的原始數(shù)據(jù)處理不當(dāng)導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露，就可能對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。③政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是資源性資產(chǎn)，更是一種虛擬性資產(chǎn)。當(dāng)前針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估缺少合適的方法和模型，對(duì)其價(jià)值的衡量也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。④當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)都是由各單位、各部門(mén)獨(dú)立留存，存在“信息孤島”現(xiàn)象。⑤政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)匯集后的融合數(shù)據(jù)格式問(wèn)題突出，存儲(chǔ)格式多種多樣，沒(méi)有明確的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

2 針對(duì)我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和走向市場(chǎng)化主要問(wèn)題的建議

2.1 解決政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題

政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)方是原始數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和數(shù)據(jù)記錄保存者。而我國(guó)當(dāng)前對(duì)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)處理使用等方面都沒(méi)有明確的法律法規(guī)，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不清使其難以市場(chǎng)化發(fā)展。政府部門(mén)作為數(shù)據(jù)記錄者，所記錄的數(shù)據(jù)是通過(guò)消耗行政資源產(chǎn)生，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。鑒于此，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過(guò)程中應(yīng)充分考慮為保護(hù)數(shù)據(jù)記錄者和原數(shù)據(jù)生產(chǎn)者合理的資產(chǎn)權(quán)益制定相關(guān)法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬問(wèn)題。

2.2 政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理

政務(wù)敏感數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重要性不言而喻。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過(guò)程中首先要解決的問(wèn)題是如何保證政務(wù)數(shù)據(jù)的安全。政務(wù)數(shù)據(jù)不同于一般商業(yè)數(shù)據(jù)，其含有大量敏感信息，一旦泄露或被非法濫用，產(chǎn)生的危害就十分嚴(yán)重，不僅會(huì)危及公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)和人身安全，甚至危及整個(gè)社會(huì)，造成極壞的社會(huì)影響和巨大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，政務(wù)敏感數(shù)據(jù)資產(chǎn)的安全管理與保護(hù)是政務(wù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化建設(shè)的重中之重。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)數(shù)據(jù)泄露安全問(wèn)題中，80%以上是內(nèi)部員工泄露數(shù)據(jù)，其中以管理人員和技術(shù)研發(fā)人員占比最大，主要原因是這兩類(lèi)人員能直接接觸到生產(chǎn)數(shù)據(jù)。在外部經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，部分內(nèi)部員工將機(jī)密數(shù)據(jù)拷貝出售，導(dǎo)致嚴(yán)重的安全問(wèn)題。因此，在不影響開(kāi)發(fā)利用的前提下，建立數(shù)據(jù)保密制度、數(shù)據(jù)分發(fā)方式并進(jìn)行脫敏處理是政務(wù)數(shù)據(jù)安全化的首要內(nèi)容，可將政務(wù)敏感數(shù)據(jù)通過(guò)技術(shù)手段進(jìn)行脫敏與數(shù)據(jù)變形，從而達(dá)到保護(hù)敏感信息的目的。

2.2.1 對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)

對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)為數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全開(kāi)發(fā)應(yīng)用提供了基礎(chǔ)保障。政務(wù)數(shù)據(jù)按影響力可分為國(guó)家級(jí)、企業(yè)級(jí)、個(gè)人數(shù)據(jù)以及不涉及敏感問(wèn)題的常規(guī)數(shù)據(jù)。針對(duì)影響程度，不同的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)采用不同的開(kāi)發(fā)應(yīng)用方式。目前，歐洲聯(lián)盟將政務(wù)數(shù)據(jù)劃分為機(jī)密類(lèi)、謹(jǐn)慎開(kāi)發(fā)類(lèi)和可開(kāi)發(fā)類(lèi)。不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)也必須采用不同的開(kāi)發(fā)應(yīng)用方式，如機(jī)密數(shù)據(jù)和謹(jǐn)慎開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)在脫敏之后才能開(kāi)發(fā)應(yīng)用，而可開(kāi)發(fā)類(lèi)數(shù)據(jù)可以直接開(kāi)發(fā)應(yīng)用。日本將政務(wù)數(shù)據(jù)按照不同的保密等級(jí)進(jìn)行排序，對(duì)不同等級(jí)的數(shù)據(jù)采用不同的開(kāi)發(fā)方式。對(duì)于含有敏感信息的數(shù)據(jù)，必須首先進(jìn)行數(shù)據(jù)脫敏，不能直接開(kāi)發(fā)應(yīng)用；對(duì)于常規(guī)數(shù)據(jù)，政府已將其作為公共資源逐步對(duì)社會(huì)開(kāi)放。政務(wù)數(shù)據(jù)隨著時(shí)間變化和社會(huì)發(fā)展，其分類(lèi)分級(jí)是動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程，敏感度也隨著變化增高或降低。例如，實(shí)時(shí)政務(wù)數(shù)據(jù)的敏感程度較高，而歷史較久遠(yuǎn)的政務(wù)數(shù)據(jù)的敏感程度較低；公開(kāi)披露的政務(wù)數(shù)據(jù)敏感程度較低；脫敏后的政務(wù)數(shù)據(jù)敏感程度也較低。將政務(wù)數(shù)據(jù)按敏感度分級(jí)，為數(shù)據(jù)脫敏工作奠定了良好的基礎(chǔ)，使政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化有了基本的安全保障。

2.2.2 對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)脫敏的技術(shù)方法

為保證政務(wù)數(shù)據(jù)安全，目前能采用的保障數(shù)據(jù)安全的方法有訪(fǎng)問(wèn)控制、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)失真等。一是通過(guò)訪(fǎng)問(wèn)控制，限制政務(wù)原始數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)行為，禁止將原始數(shù)據(jù)復(fù)制外傳，數(shù)據(jù)只能在特定的物理地點(diǎn)和平臺(tái)進(jìn)行研究。建立專(zhuān)門(mén)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)，對(duì)原數(shù)據(jù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的脫敏處理后，使用戶(hù)可在該交易平臺(tái)下載脫敏后的政務(wù)數(shù)據(jù)；或提供在線(xiàn)挖掘分析工具，使用戶(hù)能直接得到數(shù)據(jù)處理結(jié)果。二是對(duì)所有敏感數(shù)據(jù)采用刪除敏感記錄、字符替換、重排算法等方式進(jìn)行脫敏或加密處理，以保護(hù)機(jī)密或隱私信息。但數(shù)據(jù)脫敏與信息完整度是相互矛盾的，信息量損失越少，敏感信息去除程度越低。因此要在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，平衡數(shù)據(jù)損失與數(shù)據(jù)可用程度。

2.2.3 采用區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分發(fā)

通過(guò)區(qū)塊鏈中的分布式記賬模式，運(yùn)用哈希算法和數(shù)字簽名技術(shù)，可以對(duì)數(shù)字資產(chǎn)進(jìn)行追溯和監(jiān)控。每個(gè)節(jié)點(diǎn)之間相互獨(dú)立，又相互印證，可以避免或減少數(shù)據(jù)故障或受到黑客攻擊等影響，確保了數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全，保障了政務(wù)數(shù)據(jù)的完整性、真實(shí)性、一致性和唯一性。

2.3 政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

目前，我國(guó)尚未明確制定針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的法律法規(guī)政策，政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。政府各部門(mén)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，分類(lèi)方案千變?nèi)f化，相同對(duì)象的數(shù)據(jù)在不同部門(mén)中不統(tǒng)一、不通用甚至不一致的情況都很常見(jiàn)。這既不利于打通各政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)資源交換使用的渠道，也不利于將來(lái)國(guó)家層面數(shù)據(jù)資源的整合管理和數(shù)據(jù)資產(chǎn)資本化。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)針對(duì)不同政府部門(mén)的政務(wù)數(shù)據(jù)制定統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)類(lèi)型、數(shù)據(jù)格式都要定義統(tǒng)一規(guī)則，便于政府?dāng)?shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)資產(chǎn)走向市場(chǎng)。

2.4 政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值衡量

政務(wù)數(shù)據(jù)是一種新型無(wú)形資產(chǎn)，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估能協(xié)助政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)走向市場(chǎng)進(jìn)入流通和價(jià)值交換環(huán)節(jié)，并進(jìn)行合理定價(jià)。目前，常見(jiàn)的無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估方法主要有歷史成本法、市場(chǎng)法和收益法等。歷史成本法的計(jì)價(jià)方式是在獲取數(shù)據(jù)時(shí)將所付出的成本作為數(shù)據(jù)的價(jià)值。政務(wù)數(shù)據(jù)屬于特殊的無(wú)形資產(chǎn)，獲取成本較低，且數(shù)據(jù)在流通交易中價(jià)值波動(dòng)頻繁，因此歷史成本法并不適用于政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值評(píng)估。采用市場(chǎng)法計(jì)算政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值需要具備兩個(gè)前提條件：一是本身已經(jīng)擁有一個(gè)很成熟的交易市場(chǎng)，但我國(guó)目前還沒(méi)有形成這樣的市場(chǎng)，因此不具備此條件；二是要具有與被評(píng)估的政務(wù)數(shù)據(jù)屬性等各指標(biāo)相似的政務(wù)數(shù)據(jù)，這一條同樣難以滿(mǎn)足，因?yàn)檎?wù)數(shù)據(jù)還處于初步發(fā)展階段，且具有唯一性，很難定義相似數(shù)據(jù)，所以市場(chǎng)法也較難操作。收益法是將被評(píng)估數(shù)據(jù)資產(chǎn)未來(lái)的現(xiàn)金流按照無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率貼現(xiàn)到當(dāng)前的貼現(xiàn)值來(lái)確定價(jià)格，但被評(píng)估的政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)未來(lái)的現(xiàn)金流和貼現(xiàn)利率都難以確定。根據(jù)以上原因，傳統(tǒng)的價(jià)值評(píng)估方法對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)難以套用，因此必須探索全新的評(píng)估方法，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。通過(guò)研究政務(wù)數(shù)據(jù)的規(guī)模、時(shí)效性、多樣性、關(guān)聯(lián)性、使用熱度等，從多個(gè)角度進(jìn)行量化，全面反映政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著信息技術(shù)高速發(fā)展，政務(wù)數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，將逐步進(jìn)入資產(chǎn)化和市場(chǎng)化階段。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)在全社會(huì)應(yīng)用領(lǐng)域的需求越來(lái)越明顯，它將為數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供新的增長(zhǎng)動(dòng)力。未來(lái)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)在政府和社會(huì)應(yīng)用層面將取得新的突破，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步邁入數(shù)字化時(shí)代。