大數(shù)據(jù)思維在城市應(yīng)急管理預(yù)警中的應(yīng)用

張 棟，于玲玲

（南昌理工學(xué)院 工商管理學(xué)院，南昌 330044）

1 研究背景

隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人類社會已步入了信息爆炸的時(shí)代，每天都會產(chǎn)生海量的信息，其中有很多是以量化的數(shù)據(jù)形式存在。當(dāng)某一特定領(lǐng)域的數(shù)據(jù)達(dá)到一定程度，人們就可以稱其為大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)是信息海量化的體現(xiàn)，大數(shù)據(jù)改變了人們思考問題的方式，讓人們注意到以往忽略的事實(shí)，對過去的某種現(xiàn)象有了更深入的認(rèn)識。

大數(shù)據(jù)在當(dāng)今社會已被視為一種寶貴的資源，既包括組織自身的信息系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，也包括來自組織外部多種形式的數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)的數(shù)量來看，其規(guī)模迅速膨脹。大數(shù)據(jù)除了呈現(xiàn)出海量規(guī)模的特點(diǎn)外，由于其來源非常廣泛，不斷增長也是其顯著特點(diǎn)。大數(shù)據(jù)思維其實(shí)就是從事物的全貌去研究事物，它是一種量化思維的極致體現(xiàn)，所有的決策都建立在大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，這是對思維方式的一種重要變革。

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已開始在全世界范圍內(nèi)慢慢興起，在很多領(lǐng)域都發(fā)揮了作用，其中也包括政府治理領(lǐng)域。政府作為公權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有龐大的架構(gòu)體系，涉及國家治理的方方面面。政府既是數(shù)據(jù)的搜集者也是數(shù)據(jù)的使用者，從國家治理的角度來看，政府比任何一家企業(yè)或者私人組織所能獲取的數(shù)據(jù)都要多。但是，這些搜集的數(shù)據(jù)就像一座巨大的礦山，并沒有得到完全的開發(fā)。很多數(shù)據(jù)只是搜集了并沒有利用，未被利用的原因可能有兩點(diǎn)：一是沒有發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值；二是應(yīng)用現(xiàn)有的技術(shù)無法實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的完全利用。

2 大數(shù)據(jù)思維在城市應(yīng)急管理中的應(yīng)用

在信息化時(shí)代背景下，大數(shù)據(jù)給人類固有的思維模式帶來了新的轉(zhuǎn)變，為人們提供了發(fā)現(xiàn)新知與重塑認(rèn)知的新契機(jī)，它給社會中各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，包括應(yīng)急管理領(lǐng)域帶來了全新的認(rèn)知和方法［1］。

最早對城市應(yīng)急管理成功運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維的是美國。美國政府2008 年就將“大數(shù)據(jù)”概念全面引入公共行政領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在突發(fā)公共安全事件監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急管理輔助決策、城市日常風(fēng)險(xiǎn)管理、危機(jī)個(gè)體行為模式應(yīng)對響應(yīng)、城市應(yīng)急管理資源配置等領(lǐng)域［2］。隨著城市化的進(jìn)程不斷推進(jìn)，目前我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018 年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%。對于城市公共管理而言，城市應(yīng)急管理已經(jīng)是現(xiàn)代政府公共管理領(lǐng)域中不容忽視的部分，甚至是體現(xiàn)政府管理水平高低的重要參考。

城市應(yīng)急管理主要針對的是城市突發(fā)事件。突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)付的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件［3］。突發(fā)事件的最顯著特點(diǎn)就是突發(fā)性，在傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式下，政府機(jī)構(gòu)很難對突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間和負(fù)面效應(yīng)做到準(zhǔn)確預(yù)測，由此導(dǎo)致的不利影響也就難以控制。突發(fā)事件如果處理不當(dāng)就會演變成公共危機(jī)，公共危機(jī)是指由突發(fā)事件所帶來嚴(yán)重威脅和破壞的一種緊急狀態(tài)。

公共危機(jī)常常發(fā)端于突發(fā)事件，雖然存在發(fā)生征兆和預(yù)警的可能，但由于慣性思維的存在，往往會忽視甚至誤判，錯(cuò)過最佳的處置時(shí)機(jī)。目前，政府城市應(yīng)急管理存在諸多問題，其中最核心的問題是對突發(fā)事件的前期預(yù)警還沒有行之有效的手段，當(dāng)突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為公共事件，就錯(cuò)過了最佳處置時(shí)機(jī)，致使處置效果不佳，帶來巨大的損失。應(yīng)急管理的產(chǎn)生機(jī)制如圖1所示。

隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國各種突發(fā)事件發(fā)生頻率增加，有些突發(fā)事件未及時(shí)有效處置隨即轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)，給國家和民眾造成巨大損失。由以往經(jīng)驗(yàn)可知，等到突發(fā)事件發(fā)生后再采取補(bǔ)救措施往往為時(shí)已晚，產(chǎn)生的損失將無法預(yù)料，如果能夠在突發(fā)事件發(fā)生之前進(jìn)行預(yù)測，或者在突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)過程中及時(shí)采取有效控制措施，就可以取得較好的應(yīng)急管理效果。在過去，由于技術(shù)條件所限，政府機(jī)構(gòu)對突發(fā)事件的預(yù)測能力有限，應(yīng)急管理能力也較為欠缺。

3 我國應(yīng)急管理體制現(xiàn)狀

2003 年暴發(fā)的SARS 事件使政府開始更加重視應(yīng)急管理，在探索適合我國的應(yīng)急管理體制的道路上不斷積累經(jīng)驗(yàn)，歷經(jīng)十多年的努力，中國的“一案三制”建構(gòu)的政府應(yīng)急管理體制已經(jīng)建立起來。到2018 年政府機(jī)構(gòu)改革，我國成立了應(yīng)急管理事業(yè)部，該部門整合了13 項(xiàng)專業(yè)應(yīng)急災(zāi)種，打破了專業(yè)性的束縛，利用專家會商制度對突發(fā)事件進(jìn)行研判和處置，使政府的應(yīng)急管理能力有了很大的提升。

“一案三制”應(yīng)急管理架構(gòu)使我國政府應(yīng)急管理由過去分散化管理向系統(tǒng)化管理轉(zhuǎn)變，但這個(gè)架構(gòu)還是存在先天的不足。目前，我國的應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)重點(diǎn)放在事后的處置上，前期預(yù)警還未引起足夠的重視。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)急管理的預(yù)警體系是否健全才是決定應(yīng)急管理體系能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵，是應(yīng)急管理的管理理念從被動應(yīng)對向主動防范的轉(zhuǎn)變。建立有效的預(yù)警機(jī)制，大數(shù)據(jù)是一種重要的手段和方式。

4 如何應(yīng)用大數(shù)據(jù)提升應(yīng)急管理水平

應(yīng)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理預(yù)警預(yù)警，筆者認(rèn)為要采取以下措施。

（1）數(shù)據(jù)的時(shí)效性是影響數(shù)據(jù)預(yù)警功能的前提，現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)、5G 移動通信等技術(shù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)采集數(shù)據(jù)。只有快速獲取數(shù)據(jù)才能在最短的時(shí)間內(nèi)對其分析并做出響應(yīng)，這也要求政府搭建好可以實(shí)時(shí)搜集數(shù)據(jù)的平臺，公安系統(tǒng)中分布在城市各個(gè)角落的攝像頭就是典型代表，它可以實(shí)時(shí)搜集公共場合各種信息，為公共安全管理事務(wù)提供實(shí)時(shí)的參考信息。同時(shí)，數(shù)據(jù)搜集的持續(xù)性也是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的關(guān)鍵，只有持續(xù)不斷地搜集數(shù)據(jù)，累積到一定程度才能對某些突發(fā)情況的變化規(guī)律進(jìn)行準(zhǔn)確了解，因此政府機(jī)構(gòu)還必須建立起數(shù)據(jù)搜集的長效機(jī)制，以制度的形式保證數(shù)據(jù)的搜集不會中斷。

（2）政府相關(guān)機(jī)構(gòu)不僅要做好數(shù)據(jù)的收集工作，還要重視數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘。政府可以獲得的數(shù)據(jù)是海量的，但如果利用率低就會導(dǎo)致無法對突發(fā)事件做出預(yù)判。很多地方政府越來越重視大數(shù)據(jù)在城市管理中的重要作用，紛紛成立專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，對獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和分析，為決策提供依據(jù)。筆者所在的南昌市于2019 年4 月3 日成立了大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，該機(jī)構(gòu)成立的目標(biāo)是建成“城市大腦”，初步實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)感知全市、一鍵指揮聯(lián)動、一號智享服務(wù)”。

（3）政府?dāng)?shù)據(jù)管理職能的有效發(fā)揮取決于對數(shù)據(jù)的分析能力，要求政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析能力在短期內(nèi)就能和應(yīng)用能力達(dá)到匹配。對此，政府可以不局限于自身的資源，而盡可能利用市場化的資源。比如，加強(qiáng)與數(shù)據(jù)分析公司、科研機(jī)構(gòu)和高校的合作，充分借助一切可以利用的資源來達(dá)成目標(biāo)。很多互聯(lián)網(wǎng)公司都提供了云計(jì)算服務(wù)，云計(jì)算功能可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的快速分析，對政府而言，與其合作是短期內(nèi)快速提升政務(wù)水平的一種有效方式。

（4）要打破數(shù)據(jù)壁壘。過去數(shù)據(jù)的收集工作由政府各個(gè)職能部門負(fù)責(zé)，數(shù)據(jù)是零散的、孤立的，多類數(shù)據(jù)之間沒有關(guān)聯(lián)性，也限制了政府機(jī)構(gòu)對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。政府應(yīng)打破數(shù)據(jù)的藩籬，讓更多的數(shù)據(jù)流動起來，成為會說話的數(shù)據(jù)。政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注氣象、公安交通、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、水文地質(zhì)等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)匯總。2018 年，我國設(shè)立的應(yīng)急管理事業(yè)部，其職能就是對以上數(shù)據(jù)進(jìn)行有效匯總。因?yàn)橥话l(fā)情況是交織產(chǎn)生的，需要匯總多個(gè)部門提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的匯總能克服數(shù)據(jù)不流動的弊端。同時(shí)，匯總的數(shù)據(jù)在法律允許的范圍內(nèi)向社會開放，也能夠充分發(fā)揮社會力量的作用，加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，提高數(shù)據(jù)資源利用率。

5 結(jié)語

習(xí)近平總書記在多個(gè)場合對我國的應(yīng)急管理工作做出了重要指示。2019 年11 月29 日，習(xí)近平在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。這為全社會傳遞了一個(gè)重要信號，應(yīng)急管理得到了高度重視，研究如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)為應(yīng)急管理服務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的預(yù)警作用將得到進(jìn)一步發(fā)揮。