淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

董鳳全 鄒城市財(cái)政局

近年來，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和反腐倡廉工作的不斷推進(jìn)，我國政府越來越重視行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政部于2014 年1 月1 日實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》將單位內(nèi)部控制的客體界定為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，正式把行政事業(yè)單位內(nèi)部控制納入政府管控的范圍。明確要求行政事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，遵循全面性、重要性原則，實(shí)施內(nèi)部控制業(yè)務(wù)全覆蓋，加強(qiáng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)在內(nèi)部控制中的查缺補(bǔ)漏、救過補(bǔ)闕的作用。不過，由于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作起步較晚，完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)內(nèi)容，建立健全的內(nèi)部控制指標(biāo)體系是一個(gè)不斷持續(xù)改進(jìn)的過程。

一、實(shí)施內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的意義

(一)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)可以改善內(nèi)部控制治理體系，保證內(nèi)部控制的有效實(shí)施

單位應(yīng)該定期對(duì)內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)與運(yùn)行的效率和效果進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，通過評(píng)價(jià)可以分析內(nèi)部組織架構(gòu)是否科學(xué)，權(quán)責(zé)分配是否合理，機(jī)制運(yùn)行是否安全、職能是否交叉、內(nèi)部控制制度是否規(guī)范，不相容職務(wù)是否分離。一旦發(fā)現(xiàn)組織架構(gòu)設(shè)計(jì)和組織形式存在缺陷的，應(yīng)及時(shí)優(yōu)化調(diào)整，從而促進(jìn)內(nèi)控體系的不斷完善，為有效實(shí)施內(nèi)部控制提供科學(xué)有序的制度保障。

(二)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)可以完善單位內(nèi)部控制內(nèi)容，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗

內(nèi)部控制作為一個(gè)單位經(jīng)營管理的“防火墻”和“報(bào)警器”，對(duì)規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)管理和預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生確實(shí)起到了很好的促進(jìn)作用。根據(jù)“木桶效應(yīng)”原理，每個(gè)單位在業(yè)務(wù)進(jìn)行中都有自己的短板和薄弱的地方，既有體制的缺陷也有執(zhí)行者職業(yè)道德方面的缺陷，通過開展內(nèi)部評(píng)價(jià)工作可以對(duì)內(nèi)部控制的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和完善，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)缺陷進(jìn)行評(píng)估分析界定，也可以提前對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，把風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)，從源頭堵上滋生腐敗的漏洞，有效防范舞弊的發(fā)生。

(三)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)可以通過提供有效的評(píng)價(jià)報(bào)告，提升政府公信力和公眾形象

單位開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，要在評(píng)價(jià)結(jié)論的基礎(chǔ)之上，出具有效的內(nèi)部評(píng)價(jià)報(bào)告，通過對(duì)報(bào)告的內(nèi)容和結(jié)論進(jìn)行分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)工作中存在的問題，可以進(jìn)一步查找內(nèi)部控制的缺陷，不斷完善內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部控制建設(shè)的有效性，提高政府公信力。通過內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告的對(duì)外披露，一方面可以提升單位人員的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，另一方面可以把單位內(nèi)部控制情況、治理效果公之于眾，更好的接受社會(huì)監(jiān)督，增加了公眾的認(rèn)可度，提升了社會(huì)形象。

二、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容

(一)單位層面

1.內(nèi)部控制組織架構(gòu)設(shè)計(jì)情況。單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，可以是工作組也可以是專職專崗，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制工作。明確財(cái)會(huì)、基建、資產(chǎn)管理、審計(jì)各關(guān)鍵職能部門的職責(zé)權(quán)限，保證各機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)清晰分工明確，確保機(jī)構(gòu)不重疊，職責(zé)不交叉，不相容職務(wù)相分離。

2.單位工作機(jī)制的運(yùn)行情況。單位決策成員、投票表決機(jī)制、決策事項(xiàng)的貫徹與監(jiān)督是否規(guī)范，有沒有設(shè)置合理的決策程序，審批流程是否妥當(dāng)，各崗位職責(zé)權(quán)限是否清晰，特別應(yīng)當(dāng)明確單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的金額和范圍。決策的記錄和結(jié)果有沒有妥善保存，會(huì)議紀(jì)要是否完備，檔案管理是否合理。有沒有建立工作人員的培訓(xùn)、輪崗等機(jī)制，工作人員專業(yè)知識(shí)是否過硬，職業(yè)道德修養(yǎng)是否過關(guān)。

3.內(nèi)部控制制度的建設(shè)情況。規(guī)章制度全面適用，所有業(yè)務(wù)全部覆蓋，更新完善及時(shí)有效，執(zhí)行落實(shí)嚴(yán)格到位，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)報(bào)警。評(píng)價(jià)會(huì)計(jì)制度是否健全、審批檢查制度是否嚴(yán)格、內(nèi)部審計(jì)制度是否有效、職責(zé)分工是否明確等。

(二)業(yè)務(wù)層面

1.預(yù)算管理情況。預(yù)算目標(biāo)是否合理可行，預(yù)算編制是否科學(xué)，內(nèi)容是否全面，信息是否真實(shí)完整，各部門之間信息溝通是否到位，預(yù)算編制與資源配置是否相結(jié)合，對(duì)于超預(yù)算和預(yù)算外事項(xiàng)有沒有及時(shí)調(diào)整預(yù)算，是否重新履行嚴(yán)格的審批程序。

2.收支管理情況。預(yù)算單位收入是否實(shí)現(xiàn)歸口管理，經(jīng)辦人是否及時(shí)的向財(cái)務(wù)人員提供齊全的原始憑證，財(cái)務(wù)人員是否根據(jù)會(huì)計(jì)及時(shí)性原則及時(shí)確認(rèn)計(jì)量，不能由一人管理單位票據(jù)和印章。支出的業(yè)務(wù)是否經(jīng)過單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審核，重大支出事項(xiàng)是否符合集體表決和聯(lián)簽制度，發(fā)票合同是否符合規(guī)定，支出標(biāo)準(zhǔn)是否符合相關(guān)文件的規(guī)定等。

3.政府采購管理情況。政府采購內(nèi)容和范圍是否和預(yù)算安排相匹配，招標(biāo)文件是否合規(guī)，合同簽訂是否及時(shí)合理，驗(yàn)收是否規(guī)范，有沒有以化整為零的方式避開公開招標(biāo)，招標(biāo)的一系列資料是否齊全，合同的內(nèi)容是否與業(yè)務(wù)相符，驗(yàn)收過程是否嚴(yán)禁，驗(yàn)收結(jié)果有沒有相關(guān)責(zé)任人簽字蓋章，檔案的保管與驗(yàn)收要執(zhí)行崗位分離制度。

4.資產(chǎn)管理情況。資產(chǎn)管理要明確責(zé)任實(shí)行歸口管理，建立資產(chǎn)的記錄和保管制度，不定期的對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行抽查盤點(diǎn)，做到賬實(shí)相符。資金業(yè)務(wù)要滿足不相容崗位相分離制度，不要一個(gè)人兼職出納和會(huì)計(jì)。單位銀行賬戶不要對(duì)外出租和出借。單位管人員應(yīng)當(dāng)不定期抽查盤點(diǎn)庫存現(xiàn)金、核對(duì)銀行存款余額。加強(qiáng)固定資產(chǎn)的管理，建立卡片賬，設(shè)置固定資產(chǎn)臺(tái)賬，嚴(yán)禁超標(biāo)配置資產(chǎn)，定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，對(duì)賬實(shí)不符的情況進(jìn)行及時(shí)處理。

5.建設(shè)項(xiàng)目管理情況。是否按照概算進(jìn)行投資，項(xiàng)目立項(xiàng)設(shè)計(jì)是否合理，是否進(jìn)行充分的科學(xué)論證，重大項(xiàng)目是否邀請(qǐng)有關(guān)專家咨詢參謀，有沒有履行相應(yīng)的招標(biāo)手續(xù)，招標(biāo)過程有沒有存在串通、“暗箱操作”等舞弊行為，是否存在截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金的情況，是否對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行跟蹤管理，是否對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行有效評(píng)價(jià)和考核。

6.合同管理情況。合同的格式是否符合規(guī)范，內(nèi)容是否和實(shí)際業(yè)務(wù)相符合，責(zé)任是否明確，付款方式是否清晰，附件是否齊全，有沒有建立合理的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的程序和方法

(一)設(shè)置內(nèi)部控制評(píng)價(jià)部門

單位可以授權(quán)內(nèi)部審計(jì)部門或者設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)作為內(nèi)部控制評(píng)價(jià)部門，內(nèi)部控制人員具有職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力，能夠獨(dú)立有效的對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

(二)制定評(píng)價(jià)工作方案

根據(jù)單位的實(shí)際情況和管理要求，制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方案，經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員批準(zhǔn)后實(shí)施。評(píng)價(jià)方案要包括評(píng)價(jià)主體，主要內(nèi)容，指標(biāo)體系，人員組織，進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)安排等相關(guān)內(nèi)容。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要遵循全面性、重要性、層級(jí)性、適應(yīng)性的原則。筆者認(rèn)為，根據(jù)上述內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，結(jié)合2016 年制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表》，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)單位層面和業(yè)務(wù)層面評(píng)價(jià)的內(nèi)容進(jìn)行分設(shè)一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)，單位層面一級(jí)指標(biāo)主要有內(nèi)部控制組織架構(gòu)設(shè)計(jì)情況、工作機(jī)制運(yùn)行情況、內(nèi)部控制制度建設(shè)情況、不相容崗位職責(zé)分離情況；業(yè)務(wù)層面一級(jí)指標(biāo)一般包括預(yù)算管理、資金管理、工程項(xiàng)目管理等。二級(jí)指標(biāo)一般為2—3 個(gè)，比如預(yù)算管理指標(biāo)下面可以分設(shè)預(yù)算編制情況、預(yù)算執(zhí)行差異率兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。這不僅符合現(xiàn)有規(guī)范的要求，也使評(píng)價(jià)活動(dòng)有據(jù)可依。

(三)組成評(píng)價(jià)工作小組

單位要挑選具有內(nèi)部控制評(píng)價(jià)相關(guān)知識(shí)的專業(yè)人才組成內(nèi)部內(nèi)部控制評(píng)價(jià)小組，對(duì)于重點(diǎn)評(píng)價(jià)領(lǐng)域，可以聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)相關(guān)專家參與評(píng)價(jià)。實(shí)施評(píng)價(jià)前，小組成員要熟悉評(píng)價(jià)流程和相關(guān)制度，并進(jìn)行專門的培訓(xùn)。

(四)選擇合適的評(píng)價(jià)方法實(shí)施評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)方法主要采用定性與定量相結(jié)合的方法。定性評(píng)價(jià)方法主要包括個(gè)別認(rèn)定、實(shí)地查驗(yàn)、抽樣和比較分析法，通過對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行檢查測(cè)試，記錄相關(guān)檢查結(jié)果，形成工作底稿。定量評(píng)價(jià)方法則是借助于數(shù)學(xué)模型，利用專家的經(jīng)驗(yàn)或個(gè)人的知識(shí)，對(duì)指標(biāo)的收集數(shù)據(jù)根據(jù)性質(zhì)和重點(diǎn)程度賦予不同的權(quán)重，通常包括層次分析法、均方差法、主成分分析法等。

(五)編制評(píng)價(jià)報(bào)告

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)部門以匯總的評(píng)價(jià)結(jié)果和認(rèn)定的內(nèi)部控制缺陷，結(jié)合內(nèi)部控制情況，按照財(cái)政部統(tǒng)一下發(fā)的內(nèi)部評(píng)價(jià)報(bào)告格式編制內(nèi)部評(píng)價(jià)報(bào)告，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人審批后對(duì)外報(bào)送。在編制內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)以客觀、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)完整反映單位內(nèi)部控制建設(shè)的情況，更好的發(fā)揮行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督作用。

四、結(jié)語

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效檢驗(yàn)，既可以防微杜漸防患于未然，又可以提前應(yīng)對(duì)未來不確定性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于完善內(nèi)部控制建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。單位在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)過程中，要結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系，建立屬于自己的一套評(píng)價(jià)模式，以“兵來將擋、水來土掩”的態(tài)度，推動(dòng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系建設(shè)持續(xù)完善。