地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險控制及轉(zhuǎn)型發(fā)展思考

劉毅

咸寧城市發(fā)展（集團）有限責(zé)任公司 湖北咸寧 437000

就地方國有融資平臺公司而言，通過重視及加強債務(wù)風(fēng)險控制，有利于提升財務(wù)風(fēng)險防范能力，積極推動公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，基于國企轉(zhuǎn)型發(fā)展重要時期，結(jié)合公司現(xiàn)下實際情況，提出相應(yīng)債務(wù)風(fēng)險控制策略，緩解公司資金壓力，最大程度上規(guī)避債務(wù)風(fēng)險。地方國有融資平臺公司如何有效控制債務(wù)風(fēng)險及推進轉(zhuǎn)型發(fā)展，是目前各相關(guān)人員需要考慮的問題。

1 地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險形成分析

集團公司是大多數(shù)地方國有融資平臺類型企業(yè)主要組建形式，負責(zé)地方國有領(lǐng)域的資產(chǎn)管理、投資，大部分為商業(yè)性資產(chǎn)管理，也涉及到公益性項目代建和籌融資等范疇。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營國有資產(chǎn)、城市交通、城市水務(wù)等功能性配套資源運營、房地產(chǎn)開發(fā)、對外項目投資以及籌融資等都屬于地方國有融資平臺公司所從事的業(yè)務(wù)范圍，是促進地方經(jīng)濟發(fā)展中堅力量，引領(lǐng)著地方經(jīng)濟健康發(fā)展[1]。

隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化進程，促使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例增加，帶動地方經(jīng)濟及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時，也出現(xiàn)許多問題。加上我國經(jīng)濟發(fā)展剛剛邁入新常態(tài)，其經(jīng)濟增長方式也產(chǎn)生了變化，逐漸由高速增長向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，在此過程中使得地方國有融資平臺公司慢慢積累了較多風(fēng)險隱患。其中鑒于地方財力限制，地方部分公益性項目建設(shè)過程中缺少充足資金支持，資金缺口無法按時填補，在一定程度上推動著地方國有融資平臺公司資金融資規(guī)模擴大。出于對地方國企自身資產(chǎn)資源優(yōu)勢綜合考慮，國有性質(zhì)企業(yè)因具有良好的資信狀況和政府信用背書，使得大部分金融機構(gòu)在選擇企業(yè)方面，更加傾向于帶有國有背景的企業(yè)，便于更好地控制債務(wù)風(fēng)險。隨著地方國有融資平臺公司有息債務(wù)日益增長，導(dǎo)致自身財務(wù)風(fēng)險累積過多，不僅對公司健康穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴重威脅，對地方經(jīng)濟發(fā)展也有著直接影響。以往過于依賴融資來維持公司經(jīng)營發(fā)展的方式已經(jīng)無法滿足新經(jīng)濟時代要求，加強地方國有融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險控制、優(yōu)化公司經(jīng)營模式顯得尤為重要。

基于債務(wù)風(fēng)險，國家出臺的金融政策：一般情況下，融資平臺公司所獲得的貸款資金普遍用于建設(shè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，若是從償債主體責(zé)任上分析，應(yīng)劃分到公司自身債務(wù)，由于此貸款資金屬于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目代建性質(zhì)，其中公司用于償還債務(wù)的資金需要從政府支付的代建公益項目回購的資金中抽取，雖然金融機構(gòu)已經(jīng)取得政府信用背書，但地方國有融資平臺公司與政府仍處于債務(wù)劃分不清、債務(wù)償還主體模糊的局面。隨著債務(wù)風(fēng)險問題愈加嚴重化，國家財政部出臺相應(yīng)金融政策，其目的全面地清理地方政府債務(wù)，同時將地方國有融資平臺公司的公益性項目貸款，轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)償還責(zé)任，并通過發(fā)行地方政府債券來置換地方政府債務(wù)系統(tǒng)中潛在存量債務(wù)，降低融資成本以及緩解債務(wù)償還壓力。雖然已經(jīng)明確地方國有融資平臺公司的債務(wù)已經(jīng)不屬于地方政府債務(wù)范疇，但仍以政府信用作為融資保障的問題還是存在，尚未得到有效性解決和監(jiān)督。

為了確保債務(wù)風(fēng)險管理實效性，關(guān)于控制政府債務(wù)的文件在近幾年陸續(xù)頒布，對舉借債務(wù)或為他人擔(dān)保債務(wù)等行為已明確列入違規(guī)范疇，加強金融風(fēng)險防控，提高地方政府債務(wù)管理水平，保證政企雙方責(zé)任主體明晰化，規(guī)范舉借債務(wù)途徑。地方國有融資平臺公司的政府融資職能被削弱或取消，實現(xiàn)將地方國有融資平臺公司債務(wù)與地方政府債務(wù)完全分離。

2 地方國有融資平臺公司如何加強債務(wù)風(fēng)險控制及推進轉(zhuǎn)型發(fā)展

2.1 債務(wù)風(fēng)險控制策略

2.1.1 完善公司治理機制

在現(xiàn)階段復(fù)雜化且多變的金融環(huán)境下，國家對重大金融風(fēng)險防范愈加重視，逐漸加大針對地方政府隱性債務(wù)的整頓力度，重點弱化地方國有融資平臺公司職能，改變此類型公司原有經(jīng)營發(fā)展模式。完善地方國有融資平臺公司治理機制，加快向經(jīng)營性國有企業(yè)轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)營管理水平得到提高同時，也能為地方國有融資平臺公司朝著市場化業(yè)務(wù)方向發(fā)展提供助力[2]。

舉債融資是地方國有融資平臺公司用來維持自身發(fā)展的主要方式，為了實現(xiàn)地方國有融資平臺公司有效轉(zhuǎn)型，必須要擺脫對無序舉債融資的依賴，將“誰舉債、誰償還”這一基本原則貫穿于公司整個經(jīng)營發(fā)展階段，同時進一步加強對公司負債管控，對資產(chǎn)負債率明晰界定，運用制度手段，規(guī)范公司管理者經(jīng)營行為，避免為公司帶來嚴重經(jīng)濟損失。

2.1.2 實行多措并舉控制模式

防范重大金融風(fēng)險，國家不僅出臺了相關(guān)風(fēng)險政策，對“疏堵結(jié)合”政策實施也十分重視，根據(jù)各項目不同的投資性質(zhì)，實行多措并舉控制模式，給予科學(xué)引導(dǎo)，將債務(wù)風(fēng)險有效分散。

針對存量債務(wù)及未完工公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目相關(guān)債務(wù)：存量債務(wù)由地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)接收，準許政府可選擇以發(fā)行政府債券的方式來置換存量債務(wù)，在置換期間，獲得高成本銀行貸款，實現(xiàn)融資成本降低。政府與地方國有融資平臺公司需要建立起良性的結(jié)算機制，為存量的公益性項目建設(shè)提供充足資金支持。同時將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金投入納入政府財政預(yù)算中，便于及時與企業(yè)清算。政府出具擔(dān)保函屬于違規(guī)行為，一定要嚴格管控此行為出現(xiàn)，必須明確劃分政企雙方權(quán)重，避免雙方陷入權(quán)重不明的債務(wù)風(fēng)險。

針對棚改項目、易地扶貧搬遷項目形成的債務(wù)：鑒于城市棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷是國家大力支持的項目，在融資方面能夠獲得金融機構(gòu)相應(yīng)貸款支持，前提上述項目必須屬于國家或省級相關(guān)部門的棚改項目及異地扶貧項目計劃性質(zhì)。將政府購買服務(wù)納入政府財政預(yù)算與中期規(guī)劃中，在有限預(yù)算內(nèi)合理安排項目建設(shè)，政府購買服務(wù)的未來應(yīng)收作為承接地方國有融資平臺公司的質(zhì)押，以此來向金融機構(gòu)提出貸款申請。

2.1.3 做好公司經(jīng)營收益償債保障

城市公交、城市水務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)等各類經(jīng)營性業(yè)務(wù)都屬于地方國企主要從事的業(yè)務(wù)，此類型業(yè)務(wù)直接關(guān)系我國民生，具有一定壟斷性，基于國企背景，此類型公司在尋求外部融資時，通常情況下，都會獲得金融機構(gòu)大力支持，將公司實際經(jīng)營收入作為償還金融機構(gòu)債務(wù)的保障。

與此同時，針對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)此類項目性質(zhì)，引入社會資本，以此來達到對債權(quán)融資比率有效控制目的，降低國企杠桿。以往公共配套設(shè)施項目建設(shè)普遍由地方國企為主導(dǎo)，由地方國企全權(quán)負責(zé)項目建設(shè)和融資，應(yīng)對這一模式進行改變，促進政府與社會資本合作，建立二者股權(quán)合作的融資模式，即為PPP模式，成立新項目公司，由此新項目公司承擔(dān)項目建設(shè)、融資以及運營等職責(zé)。針對PPP項目的融資，貸款主體可設(shè)置為新的項目公司，以項目未來經(jīng)營收益與政府付費作為償還債務(wù)的保障，以此來向金融機構(gòu)提交貸款申請，獲得融資支持。

另外，針對國家重點支持的基建項目，如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、農(nóng)林水利、社會事業(yè)、市政工程以及環(huán)境保護等項目，地方政府可向上級政府提交發(fā)行地方政府債券資金申請，解決上述項目建設(shè)過程中資金不足問題。

2.2 推進轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

基于金融環(huán)境防風(fēng)險重要階段，國家出臺了一系列防控債務(wù)風(fēng)險的金融政策，以此來幫助地方國有融資平臺公司加強債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管，將政府融資職能逐漸從地方國有融資平臺公司中削弱并剝離，推進公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，下面將從政府與公司兩個層面來闡述如何推進公司轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)公司自身經(jīng)營管理能力得到實質(zhì)性提升。

2.2.1 政府層面

首先，完善融資體制及推進相關(guān)機制改革。為了實現(xiàn)地方國有融資平臺公司長遠穩(wěn)定發(fā)展，結(jié)合現(xiàn)下地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型需要，在此基礎(chǔ)上進一步完善公司管理機制和投融資體制，深入貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，合理、合法經(jīng)營地方國有融資平臺公司，利用市場化手段來處理公司經(jīng)營決策。

其次，放寬地方國有融資平臺公司經(jīng)營管理權(quán)限。為了賦予地方國有融資平臺公司更多自主權(quán)，地方政府需要與中央及國資委相關(guān)管理方式保持一致性，對地方國有融資平臺公司經(jīng)營管理權(quán)限適當放寬，以此來推進當?shù)貒匈Y本授權(quán)經(jīng)營體制改革，形成授權(quán)且保持全權(quán)的經(jīng)營體系，實現(xiàn)國有資本科學(xué)管理同時，也能達到傳統(tǒng)管事管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本目的[3]。

再次，整合地方現(xiàn)有資源，強化整體優(yōu)勢。為充分發(fā)揮資源協(xié)同效應(yīng)，基于國家規(guī)范地方國有融資平臺公司時期，各級地方政府應(yīng)將不同平臺公司中分散的優(yōu)質(zhì)資源進行整合，有利于確保資源合理配置，通過對地方資源結(jié)構(gòu)適當調(diào)整，將各類資源組合優(yōu)化同時，也能提升分離地方國有融資平臺公司公益性和商業(yè)性職能的可能性，實現(xiàn)分類管理，以此來滿足多元化業(yè)務(wù)發(fā)展需求，進一步強化地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險防范能力。

最后，踐行有序投資制度。地方國有融資平臺所獲取的貸款資金普遍用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，針對此類項目投資，將其納入地方政府財政預(yù)算投入；針對具有收益的項目，也就是帶有經(jīng)營性的項目，可選擇以市場化運作手段來吸引社會資本加入，由政府負責(zé)經(jīng)營監(jiān)管及行業(yè)監(jiān)督。此外，為了加強地方國有融資平臺公司風(fēng)險預(yù)警和債務(wù)風(fēng)險有效控制，地方政府需要加快債務(wù)風(fēng)險防控機制、償債基金制度健全與完善，真正做到融資平臺公司為地方政府提供資金服務(wù)同時，也能做好相關(guān)債務(wù)風(fēng)險防范工作。

2.2.2 公司層面

從公司層面推進地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，主要涉及以下幾個方面：

分離公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。為了更好地界定地方國有融資平臺公司與政府之間的權(quán)責(zé)，融資平臺公司應(yīng)踐行“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”四項基本原則，使其將公司信息強化同時，也能有效削弱政府干預(yù)，在此基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代化公司制度，推動地方國有融資平臺公司向市場化、規(guī)范化以及現(xiàn)代化發(fā)展，重點突出一般市場法人主體地位?；诂F(xiàn)代化公司制度，為公司法人治理結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，便于更好地規(guī)范公司經(jīng)營，并增強股東會、董事會、監(jiān)事會權(quán)威性，形成科學(xué)且民主的經(jīng)營決策機制，從而確保地方國有融資平臺公司健康性發(fā)展。

優(yōu)化公司頂層設(shè)計，盤活資產(chǎn)，強化風(fēng)險防范。上述提到集團公司是地方國有融資平臺公司主要組建形式，促使集團內(nèi)部公司層級較多，在經(jīng)營發(fā)展過程中經(jīng)常出現(xiàn)子公司業(yè)務(wù)及職能重合、公司架構(gòu)混亂等問題。為了確保地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展有效性，需要對集團公司頂層設(shè)計進行優(yōu)化，主要包括產(chǎn)業(yè)布局、業(yè)務(wù)分類以及公司架構(gòu)等，通過將具有風(fēng)險性的資產(chǎn)剝離出去，把低效益資產(chǎn)及投資項目盤活，資產(chǎn)變現(xiàn)為資金，提升債務(wù)風(fēng)險防范主動性，確保公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型順利。

第三，面向市場，重點發(fā)展核心業(yè)務(wù)，增強公司競爭優(yōu)勢。地方國有融資平臺公司若想順利轉(zhuǎn)型，必須面向市場并參與市場競爭，降低對地方政府的依賴性，利用市場化手段，構(gòu)建全新化地方國有融資平臺公司經(jīng)營模式，優(yōu)化內(nèi)部管控同時，也能為公司發(fā)展不斷注入新動力，重點發(fā)展核心業(yè)務(wù)，將核心業(yè)務(wù)做大、做強，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持可持續(xù)發(fā)展道路，積極推動地方經(jīng)濟發(fā)展。

第四，實施多渠道融資模式。將債務(wù)融資與權(quán)益融資有機融合，為地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)保障，在原有銀行信貸融資基礎(chǔ)上，對公司融資渠道進行拓展，創(chuàng)新經(jīng)營性融資方式，如發(fā)行公司債券、短期融資權(quán)益及產(chǎn)業(yè)投資基金等；與此同時，也可以將社會資本融入到投資項目中，幫助融資平臺公司分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險同時，也有效緩解了公司資金壓力。

3 結(jié)語

綜上所述，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開地方國有融資平臺公司大力支持，在促進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中起到了關(guān)鍵性作用。在新經(jīng)濟環(huán)境影響下，地方國有融資平臺公司逐漸涌現(xiàn)諸多新問題，其債務(wù)風(fēng)險集中問題較為突顯，基于此，通過加強債務(wù)風(fēng)險控制，建立現(xiàn)代化公司治理機制，促進公司運營能力提升同時，也有助于推進公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益最大化。