政府采購(gòu)調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈的措施及法律風(fēng)險(xiǎn)

文/鄭文斐

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和富裕程度逐漸提高。隨著二胎、三胎生育政策逐漸放寬與出臺(tái)，我國(guó)人口數(shù)量有望持續(xù)上升。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)放程度較高，勞動(dòng)人員在市場(chǎng)上流動(dòng)自由度一直穩(wěn)健平穩(wěn)，但勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的產(chǎn)生不可避免。

當(dāng)前，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況總體表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)人員需求量相對(duì)較大，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)人員供應(yīng)短缺，時(shí)常出現(xiàn)勞動(dòng)人員緊缺現(xiàn)象。在這些地區(qū)，特別是東南沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，消費(fèi)水平和生活成本較高，勞動(dòng)工資相對(duì)較高，吸引了大批的內(nèi)地勞動(dòng)人員向東南沿海地區(qū)流動(dòng)；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使有大量勞動(dòng)人員向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的事實(shí)，但其勞動(dòng)力數(shù)量仍然相對(duì)過(guò)剩并影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

考慮到當(dāng)?shù)卣哂写龠M(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的義務(wù)，當(dāng)?shù)卣{(diào)節(jié)并利用本地勞動(dòng)力資源及商業(yè)市場(chǎng)資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，成為亟須解決的問(wèn)題之一。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

在資本與勞動(dòng)比率愈低的地區(qū)，資本的邊際產(chǎn)出率愈高；與此相對(duì)應(yīng)，在資本與勞動(dòng)比率愈高的地區(qū)，勞動(dòng)的邊際產(chǎn)出率愈高。如果A地區(qū)具有相對(duì)豐富的資本，而其邊際收益不高，B地區(qū)資本貧乏，而其邊際收益不低，那么A地區(qū)資本在能夠自由流動(dòng)的背景下，會(huì)持續(xù)涌往B地區(qū)，直至邊際收益持平。因此，如果勞動(dòng)力和資本能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動(dòng)，那么資本一般均趨于從資本與勞動(dòng)比率相對(duì)較高的地區(qū)流向資本與勞動(dòng)比率相對(duì)偏低的地區(qū)，但是勞動(dòng)力則一般向相反的方向流動(dòng)。

勞動(dòng)力一般傾向于由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，直至發(fā)達(dá)地區(qū)不再需要?jiǎng)趧?dòng)力為止；與此相對(duì)應(yīng)，如果勞動(dòng)力在發(fā)達(dá)地區(qū)供過(guò)于求，勞動(dòng)力價(jià)格則必然會(huì)下降，進(jìn)而促使勞動(dòng)力向不發(fā)達(dá)地區(qū)回流。

根據(jù)上述分析，我國(guó)內(nèi)地就業(yè)率不高等勞動(dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一是當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力富余或過(guò)剩，而當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力富余或過(guò)剩意味著沒(méi)有充足產(chǎn)業(yè)需求吸納本地勞動(dòng)力充分就業(yè)。

三、地方政府采購(gòu)政策的介入邏輯

地方政府采購(gòu)政策介入當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題的解決有其必然性和合理性。自由競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)常會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的后果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主義學(xué)派堅(jiān)持認(rèn)為要發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，強(qiáng)調(diào)要將政府職能僅僅限定在保護(hù)主權(quán)、維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整、制定和實(shí)施法律、界定產(chǎn)權(quán)、維持本國(guó)社會(huì)基本秩序等“非起作用不可的領(lǐng)域”。但是，由于自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上除了自由競(jìng)爭(zhēng)要素之外，還具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等要素和問(wèn)題的存在。該要素和問(wèn)題往往會(huì)產(chǎn)生自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的外部效應(yīng)，進(jìn)而扭曲成本和收益關(guān)系及自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不可避免地出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。

因自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)外部效應(yīng)客觀存在，該市場(chǎng)自身又無(wú)法有效解決外部效應(yīng)問(wèn)題，所以政府介入并干預(yù)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)成為必然。鑒于勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)作用的必然產(chǎn)物，所以這一問(wèn)題的解決往往依賴于本地政府職能發(fā)揮與干預(yù)。如上所述，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題或就業(yè)問(wèn)題的產(chǎn)生根源在于“有效需求”匱乏。如果當(dāng)?shù)卣浞职l(fā)揮其職能作用，切實(shí)促進(jìn)本地勞動(dòng)力市場(chǎng)“有效需求”率提升，則問(wèn)題會(huì)迎刃而解。

要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制的自身運(yùn)行顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)，有必要運(yùn)用國(guó)家適度干預(yù)和調(diào)控的手段。它可有效解決本地勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失靈問(wèn)題，從而促進(jìn)本地勞動(dòng)力資源充分發(fā)揮其利用效率?，F(xiàn)實(shí)中，政府機(jī)關(guān)已成為大宗貨物和服務(wù)的最大采購(gòu)者，各級(jí)政府每年均會(huì)進(jìn)行大量的政府采購(gòu)活動(dòng)。我國(guó)政府所采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)產(chǎn)品不僅種類多而且體量也很大。根據(jù)財(cái)政部2020年7月27日發(fā)布的消息，我國(guó)2019年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為3.3萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政支出和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重分別為10.0%和3.3%。地方政府利用當(dāng)?shù)卣少?gòu)機(jī)制促進(jìn)當(dāng)?shù)刎S富勞動(dòng)力資源的充分利用成為必然，它自然會(huì)被列入本地重要會(huì)議和決策的磋商與談判，并成為一項(xiàng)越來(lái)越重要的議題。

它會(huì)產(chǎn)生兩方面的顯著影響。一方面，通過(guò)地方政府將本地勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)納入本地政府采購(gòu)范圍，不僅能解決本地大量的勞動(dòng)用工問(wèn)題，而且本地勞動(dòng)人員實(shí)際工資以及其他社會(huì)指標(biāo)都會(huì)有實(shí)際保障與大幅提高，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，隨著勞動(dòng)力資源的充分利用，勞動(dòng)權(quán)利、人權(quán)會(huì)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，民眾對(duì)勞動(dòng)人員事務(wù)的參與度也會(huì)大幅提高，婦女、殘疾人等弱勢(shì)人群勞動(dòng)保護(hù)水平也會(huì)得到協(xié)同考慮與解決，勞動(dòng)與就業(yè)培訓(xùn)也可以得到配套和穩(wěn)健發(fā)展。

四、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)納入地方政府采購(gòu)范圍的合法性分析

將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)納入政府采購(gòu)活動(dòng)有其合理性和合法性。世界貿(mào)易組織《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994》第3條第8（a）款明文規(guī)定將政府采購(gòu)排除在國(guó)民待遇之外，全球政府采購(gòu)市場(chǎng)可以實(shí)行非平等貿(mào)易，外國(guó)產(chǎn)品之間，以及本國(guó)產(chǎn)品與外國(guó)產(chǎn)品之間不享有國(guó)民待遇。WTO各成員方可將政府采購(gòu)政策作為限制外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口的非關(guān)稅措施之一。世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》也并非一攬子協(xié)議之一，而是多邊貿(mào)易協(xié)定之一，各成員可自愿加入或不加入，該協(xié)定進(jìn)而不具有強(qiáng)制實(shí)施效力。

歐美也曾將人權(quán)、勞動(dòng)、環(huán)境、公共安全等問(wèn)題與政府采購(gòu)事務(wù)直接掛鉤，導(dǎo)致政府采購(gòu)淪為歐美向全球強(qiáng)行推廣其價(jià)值觀的手段和工具之一。歐美國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)時(shí)常封閉，不對(duì)外國(guó)供應(yīng)商開(kāi)放，將其本土產(chǎn)品、工程或服務(wù)納入其政府采購(gòu)名錄。2014年，歐盟通過(guò)政府采購(gòu)現(xiàn)代化法案，將就業(yè)、環(huán)保、社會(huì)責(zé)任、創(chuàng)新、公共健康、應(yīng)對(duì)氣候變化等所謂的社會(huì)目標(biāo)列進(jìn)采購(gòu)程序。美國(guó)是一個(gè)典型代表。1933年，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法案（Buy American Act）。該法成為美國(guó)政府直接干預(yù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的顯著而有效的手段。美國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)時(shí)非常蕭條。通過(guò)增大美國(guó)政府公共消費(fèi)和支出，羅斯福政府試圖大幅提升其政府采購(gòu)量來(lái)擴(kuò)大就業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)重振。根據(jù)美國(guó)產(chǎn)品法案，在采購(gòu)商品時(shí)，美國(guó)政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)美國(guó)生產(chǎn)產(chǎn)品，進(jìn)而促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。該法對(duì)美國(guó)工業(yè)的扶植和保護(hù)功不可沒(méi)，成為美國(guó)資本投資的重要手段。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第九條明確規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。第十條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。它為我國(guó)地方政府通過(guò)政府采購(gòu)活動(dòng)，推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)本地中小企業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

五、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)納入地方政府采購(gòu)范圍的法律風(fēng)險(xiǎn)與措施

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)分析

上述政府采購(gòu)活動(dòng)不合法風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：上述政府采購(gòu)政策有助于促進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品銷往外地或出口。這無(wú)異于不合法補(bǔ)貼，涉嫌違反世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》。如果地方當(dāng)局利用當(dāng)?shù)卣少?gòu)機(jī)制將本地產(chǎn)品納入優(yōu)先采購(gòu)范圍之后，生產(chǎn)商或銷售商利用政府采購(gòu)機(jī)制及機(jī)會(huì)，將該產(chǎn)品趁機(jī)銷往外地或甚至出口，那么這無(wú)異于政府補(bǔ)貼出口產(chǎn)品，與法律規(guī)定相悖，易形成不公平競(jìng)爭(zhēng)條件和優(yōu)勢(shì)。

誠(chéng)然，地方政府擔(dān)負(fù)著解決當(dāng)?shù)厝嗣竦纳婧桶l(fā)展問(wèn)題，但是地方政府也是中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)之下的整個(gè)政府體制中的有機(jī)構(gòu)成部分，應(yīng)該服從全國(guó)市場(chǎng)一體化大局，要遵從自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)基本游戲規(guī)則，不能將得到當(dāng)?shù)卣少?gòu)機(jī)制資助的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品銷往外地或出口，以避免市場(chǎng)扭曲或補(bǔ)貼現(xiàn)象的出現(xiàn)。否則，法律風(fēng)險(xiǎn)之一就是該政府會(huì)遭受其他政府采購(gòu)供應(yīng)商的投訴或起訴。

（二）有效措施及建議

1.出臺(tái)供應(yīng)商認(rèn)證機(jī)制

供應(yīng)商認(rèn)證機(jī)制是實(shí)施地方政府采購(gòu)政策的配套措施之一。為了有效解決當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題，通過(guò)設(shè)立供應(yīng)商認(rèn)證機(jī)制，將符合條件的本地供應(yīng)商產(chǎn)品納入當(dāng)?shù)卣少?gòu)范圍，保障本地勞動(dòng)密集型生產(chǎn)商和供應(yīng)商的產(chǎn)品能優(yōu)先進(jìn)入當(dāng)?shù)卣少?gòu)名錄。該名錄確立了投標(biāo)主體資格，將非適格生產(chǎn)商和供應(yīng)商排除在投標(biāo)主體范圍之外。同時(shí)，在招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)人要確保適格供應(yīng)商滿足我國(guó)招投標(biāo)法的條件和規(guī)定，以形成一定程度的競(jìng)標(biāo)機(jī)制。

通過(guò)認(rèn)證的供應(yīng)商要接受嚴(yán)格的認(rèn)證和年檢，以確保其本地產(chǎn)品未銷往外地或出口，否則應(yīng)取消其供應(yīng)商認(rèn)證資格。

2.推廣政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果經(jīng)驗(yàn)

《關(guān)于印發(fā)第二期“三年千萬(wàn)”再就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》由原勞動(dòng)和社會(huì)保障部推出，其明確提出要“積極實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果”。隨后，該規(guī)定在全國(guó)得以普遍推廣。據(jù)有關(guān)資料顯示，最先實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果制度的是上海市。政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果是指經(jīng)過(guò)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)達(dá)到上崗要求的人員，其培訓(xùn)費(fèi)用基本由政府買(mǎi)單。我國(guó)可嘗試在現(xiàn)行的政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果機(jī)制中，通過(guò)政府采購(gòu)方式由政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果。

這種政府采購(gòu)模式實(shí)質(zhì)上是一種認(rèn)可和資助成果模式。它可以作為一種激勵(lì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段，能夠利用本地現(xiàn)有的辦學(xué)資源和條件，切實(shí)促進(jìn)本地勞動(dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題的解決，以提高本地勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.出臺(tái)《勞動(dòng)人員投資法》

美國(guó)《勞動(dòng)人員投資法》的設(shè)立思維是一種反向思維。正向思維是由政府采購(gòu)部門(mén)選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)本地勞動(dòng)人員模式。反向思維則恰恰相反，是一種不由政府主動(dòng)認(rèn)可或選擇的模式。它由接受培訓(xùn)的勞動(dòng)人員自己選擇合適的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)先進(jìn)行培訓(xùn)，在培訓(xùn)成果達(dá)到一定要求和標(biāo)準(zhǔn)之后，由政府予以認(rèn)可并最終承擔(dān)其培訓(xùn)費(fèi)用。

該培訓(xùn)費(fèi)用的支出機(jī)制也可納入政府采購(gòu)機(jī)制中。兩種機(jī)制的結(jié)合既滿足了接受培訓(xùn)者選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的要求和愿望，客觀上促成培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，又能使本地政府通過(guò)運(yùn)用和行使政府采購(gòu)機(jī)制，使政府資金能切實(shí)用到提高培訓(xùn)質(zhì)量和要求上，進(jìn)而從根本上解決本地勞動(dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題。