縣級(jí)政府績效審計(jì)存在的問題及解決對(duì)策

蘇曉燕 察哈爾右翼中旗審計(jì)局

在國家行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府、打造現(xiàn)代政府治理模式背景下，公民對(duì)國家治理績效知情要求與期待值不斷增長。但就目前來看，縣級(jí)政府績效審計(jì)問題依然普遍存在，亟需引起各方面的重視。

一、政府績效審計(jì)相關(guān)概述

(一)績效審計(jì)內(nèi)涵

縣級(jí)政府績效審計(jì)主要指的是縣級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)本級(jí)政府活動(dòng)、下級(jí)政府活動(dòng)與項(xiàng)目績效的方法?？冃徲?jì)基本內(nèi)容為：(1)對(duì)各部門、下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效審計(jì)。一方面，應(yīng)審計(jì)人、財(cái)、物使用情況的有效性、經(jīng)濟(jì)性，如節(jié)能減排情況、三公經(jīng)費(fèi)支出情況等；另一方面，應(yīng)審計(jì)縣級(jí)政府部門職責(zé)履行情況、自身能力建設(shè)情況，如公共事業(yè)制度法規(guī)制定能力、公共管理方法科學(xué)性等。(2)對(duì)承擔(dān)公共項(xiàng)目績效審計(jì)。應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府承擔(dān)的重大工程、項(xiàng)目開展績效審計(jì)工作，評(píng)價(jià)使用財(cái)政資金進(jìn)行投資時(shí)的責(zé)任履行效果。(3)民生項(xiàng)目績效審計(jì)。應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府社保服務(wù)活動(dòng)、教育服務(wù)活動(dòng)、就業(yè)服務(wù)活動(dòng)、醫(yī)療服務(wù)活動(dòng)、保障性住房服務(wù)活動(dòng)等民生項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，分析公共資源分配公平性。(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平審計(jì)。通常情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的縣級(jí)政府績效審計(jì)結(jié)果要好于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的縣級(jí)政府，應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(二)績效審計(jì)意義

縣級(jí)政府績效審計(jì)工作開展的主要意義為：(1)促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)自身發(fā)展。《中華人民共和國審計(jì)法》明確規(guī)定，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)法律規(guī)定審計(jì)職責(zé)予以全面履行，持續(xù)探索績效審計(jì)。在績效審計(jì)工作實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)可以優(yōu)化調(diào)整審計(jì)方法，以促進(jìn)自身發(fā)展。(2)提升服務(wù)型政府行政效率。通過公共部門績效評(píng)價(jià)，可以在成本效果、成本效益角度對(duì)資源配置、消耗有效性、合理性進(jìn)行衡量，對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)履職能力、決策能力、崗位勝任能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)可以讓形象工程、政績工程、損失浪費(fèi)問題得以揭示，以杜絕腐敗、揭露腐敗，督促政府部門領(lǐng)導(dǎo)人員不斷自我成長。(3)提高政府公信力。在經(jīng)濟(jì)體制改革、公共管理改革背景下，政府績效審計(jì)可以從第三方視角客觀評(píng)價(jià)公共資源代表、所有者以及其他利益相關(guān)者的資源使用效率與效果。

二、縣級(jí)政府績效審計(jì)現(xiàn)存主要問題

(一)人員專業(yè)能力不足

在縣級(jí)政府績效審計(jì)工作中，人員專業(yè)能力不足的問題依然普遍存在。和審計(jì)署、審計(jì)廳相比，縣級(jí)各科室設(shè)計(jì)較為簡單，人員數(shù)量相對(duì)較少，審計(jì)人員專業(yè)比較單一，多為財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)專業(yè)，工程、計(jì)算機(jī)專業(yè)畢業(yè)的人員相對(duì)較少，融合性人才缺乏。如在開展具體審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，可能需要使用大量外部數(shù)據(jù)，而熟練掌握數(shù)據(jù)比對(duì)能力的審計(jì)人員相對(duì)更少，且需要審計(jì)專業(yè)人員與數(shù)據(jù)提供單位形成默契配合，整體績效審計(jì)工作難度相對(duì)較大[1]。

(二)立項(xiàng)精準(zhǔn)程度不足

績效審計(jì)項(xiàng)目范圍廣泛度會(huì)隨著審計(jì)機(jī)關(guān)層級(jí)提高而擴(kuò)大，縣級(jí)政府績效審計(jì)項(xiàng)目選擇范圍可能會(huì)因此受限，影響縣一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)績效審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)精準(zhǔn)性。與此同時(shí)，縣級(jí)政府還沒有探索出合理的績效審計(jì)范圍，在具體工作中，績效審計(jì)主要是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容，可能會(huì)忽視應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注績效的領(lǐng)域，讓績效審計(jì)開展產(chǎn)生滯后問題，削弱績效審計(jì)檢驗(yàn)提醒功能、糾正功能。

(三)評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在績效審計(jì)工作中，和省廳、市局相比，審計(jì)組成員數(shù)量相對(duì)較少，無法對(duì)審計(jì)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行照搬使用。通常情況下，會(huì)采用單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式，以抽查會(huì)議紀(jì)要、外部調(diào)查等方法作為績效評(píng)價(jià)切入點(diǎn)，績效審計(jì)效果會(huì)受到審計(jì)工作人員主觀判斷、工作經(jīng)驗(yàn)影響，沒有統(tǒng)一的強(qiáng)制性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選擇指標(biāo)、系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法開展均具有較高難度，整體評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)。

(四)審計(jì)部門獨(dú)立性差

審計(jì)部門獨(dú)立性差的問題在縣級(jí)政府績效審計(jì)中普遍存在，主要體現(xiàn)為：(1)組織獨(dú)立性差。在法律層面上，本級(jí)政府層次也屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)對(duì)象范圍，在“以地方領(lǐng)導(dǎo)為主”監(jiān)督模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督地方政府工作會(huì)受限，影響組織獨(dú)立性。(2)行為獨(dú)立性差?？h級(jí)政府決策人員個(gè)人意識(shí)水平會(huì)影響審計(jì)工作，如果地方?jīng)Q策、負(fù)責(zé)人員法律意識(shí)水平不足，就可能會(huì)干擾審計(jì)工作人員工作。(3)聘任獨(dú)立性差。審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員多為政府內(nèi)部招聘或調(diào)整、政府部門招聘，可能會(huì)影響審計(jì)結(jié)果公正性。

三、縣級(jí)政府績效審計(jì)問題解決對(duì)策

(一)完善人員專業(yè)配置

1.構(gòu)建職業(yè)隊(duì)伍

構(gòu)建職業(yè)化縣級(jí)政府績效審計(jì)隊(duì)伍可以為審計(jì)工作高效開展提供人力支持。在具體工作中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極構(gòu)建審計(jì)職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)所需人員專業(yè)技能、實(shí)踐能力水平進(jìn)行分析，完成審計(jì)職業(yè)等級(jí)設(shè)置、人才梯隊(duì)建設(shè)工作，并加大人才引進(jìn)力度。在人才引進(jìn)過程中，應(yīng)對(duì)人員工程、財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)能力進(jìn)行重點(diǎn)考核，保證人才可以快速上崗；在人才培訓(xùn)中，應(yīng)積極組織集中學(xué)習(xí)活動(dòng)、技能競賽活動(dòng)、以審代訓(xùn)活動(dòng)，以培養(yǎng)復(fù)合型人才。

2.尋求外部支持

縣級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)多存在科室職能設(shè)置不全等問題，在特定專業(yè)領(lǐng)域，縣級(jí)政府績效審計(jì)部門需要一些協(xié)同支持。如果項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、保密要求低，通過業(yè)務(wù)外包、政府購買服務(wù)等方法，可以尋求外部力量支持，得到精準(zhǔn)評(píng)價(jià)依據(jù)。

3.實(shí)施動(dòng)態(tài)管理

上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以部署異地交叉項(xiàng)目，如國土資源審計(jì)項(xiàng)目、地方債務(wù)審計(jì)項(xiàng)目、保障性安居工程審計(jì)項(xiàng)目等，可以結(jié)合地方審計(jì)機(jī)關(guān)自定項(xiàng)目、審計(jì)重點(diǎn)開展績效審計(jì)工作，普查公共資源使用、管理組織、機(jī)構(gòu)，對(duì)間隔時(shí)間、輪審周期進(jìn)行合理確認(rèn)，對(duì)年度審計(jì)計(jì)劃、中長期計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)安排，通過統(tǒng)一部署、上下配合提升審計(jì)系統(tǒng)績效。

(二)豐富績效審計(jì)內(nèi)涵

1.探索領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任績效評(píng)價(jià)模式

在縣級(jí)績效審計(jì)工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是常規(guī)項(xiàng)目之一?，F(xiàn)階段，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要使用離任審計(jì)形式，多是在領(lǐng)導(dǎo)干部升遷后進(jìn)行，這會(huì)影響審計(jì)評(píng)價(jià)客觀性。因此，應(yīng)圍繞促進(jìn)其在崗位上發(fā)揮主觀能動(dòng)性為目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)前所在單位特點(diǎn)、層級(jí)探索績效評(píng)價(jià)模式。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政策制定上存在差別，省一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所制定政策具有較強(qiáng)的宏觀性，縣一級(jí)所制定政策多為省、市政策細(xì)化內(nèi)容，自主性較為不足，所以，還應(yīng)提升縣級(jí)績效評(píng)價(jià)模式的宏觀性，重點(diǎn)評(píng)價(jià)單位履職使用資源效果，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部單位行政效率、群眾滿意度進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與環(huán)境績效審計(jì)結(jié)合

不同縣級(jí)政府管轄區(qū)域具有不同的自然資源種類與分布情況，資源績效審計(jì)具有較強(qiáng)的專業(yè)性要求，結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、管理制度、監(jiān)管制度、保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度等編制資產(chǎn)負(fù)債表，可以開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，圍繞經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、生態(tài)環(huán)境績效，可以明確審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，讓離任審計(jì)與環(huán)境績效審計(jì)結(jié)合，高效完成審計(jì)工作。例如，在土地資源審計(jì)中，就應(yīng)明確資源保護(hù)、利用情況、使用管理情況、供地情況、供后土地使用情況、違法違規(guī)整改情況為審計(jì)重點(diǎn)；在水資源審計(jì)中，就應(yīng)明確水系分布情況、利用保護(hù)情況、污水處理情況為審計(jì)重點(diǎn)[2]。

3.細(xì)化政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)

細(xì)化政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)對(duì)于增強(qiáng)財(cái)政資金使用效果具有重要意義。在具體工作中，縣級(jí)政府可細(xì)化績效審計(jì)內(nèi)容為：(1)立項(xiàng)決策績效審計(jì)。應(yīng)對(duì)決策科學(xué)性、完整性進(jìn)行重點(diǎn)審查，分析評(píng)估論證充分性、可行性研究嚴(yán)格性，考察投資估算是否符合社會(huì)實(shí)際情況、財(cái)力條件。(2)建設(shè)準(zhǔn)備績效審計(jì)。應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制制度健全性、設(shè)計(jì)概算確定情況、征地拆遷安置情況進(jìn)行重點(diǎn)審查。(3)建設(shè)管理績效審計(jì)。應(yīng)對(duì)建設(shè)管理制度規(guī)定內(nèi)容、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、合同管理、資金使用情況進(jìn)行重點(diǎn)審查、科學(xué)評(píng)價(jià)。(4)投產(chǎn)運(yùn)營績效審計(jì)。應(yīng)對(duì)技術(shù)指標(biāo)完成度進(jìn)行審查，同時(shí)審查社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益。

(三)探索科學(xué)評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系建設(shè)

1.全面貫徹績效理念

縣級(jí)政府應(yīng)將績效理念全面貫徹在審計(jì)系統(tǒng)構(gòu)建、運(yùn)行中，探索科學(xué)評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)體系。如果政策落實(shí)情況落地反饋周期較短，可以在政策出臺(tái)當(dāng)年開展績效審計(jì)工作，以績效審計(jì)促進(jìn)政策優(yōu)化，避免因問題發(fā)現(xiàn)晚造成較大損失浪費(fèi)，增大糾錯(cuò)成本。通過在評(píng)估、跟蹤、檢查中全面介入績效評(píng)價(jià)，可以及時(shí)反饋現(xiàn)存問題，得到改進(jìn)依據(jù)，并讓審計(jì)更好地發(fā)揮評(píng)價(jià)監(jiān)督、服務(wù)功能。

2.重視公眾滿意度指標(biāo)

縣級(jí)政府審計(jì)部門應(yīng)高度重視公眾滿意度指標(biāo)，優(yōu)化惠民資金使用績效審計(jì)方法。一方面，可融入邊際貢獻(xiàn)與自定目標(biāo)結(jié)合理念，拆分目標(biāo)達(dá)成情況為邊際貢獻(xiàn)目標(biāo)、審計(jì)單位自定目標(biāo)，進(jìn)行必要目標(biāo)考核；另一方面，可脫離財(cái)務(wù)思維限制，對(duì)社會(huì)效益予以高度重視，客觀評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，處理好二者關(guān)系。與此同時(shí)，可結(jié)合預(yù)期效果評(píng)價(jià)和當(dāng)期效果評(píng)價(jià)，提升評(píng)價(jià)深度，考量項(xiàng)目發(fā)展前景，分析效益可持續(xù)性。

(四)保障審計(jì)獨(dú)立地位

審計(jì)獨(dú)立地位不足會(huì)讓腐敗案件查處等工作受限，因此，需要盡可能在未來發(fā)展中保障審計(jì)獨(dú)立地位?，F(xiàn)階段，我國財(cái)政資金審計(jì)模式多為行政式，特別像國家內(nèi)部審計(jì)，政府會(huì)影響審計(jì)工作開展，此種模式在短期內(nèi)無法改變。所以需要著眼于隸屬關(guān)系層面，提升基層審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性，減少政府人員非正當(dāng)干預(yù)。與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)問責(zé)制度予以完善，提升審計(jì)人員監(jiān)督力度與政府工作人員工作效率，并提升信息公開透明度。近幾年，我國審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理工作正在開展，結(jié)合工作開展成果，可以發(fā)現(xiàn)人財(cái)物統(tǒng)一管理可以在異地交叉審計(jì)項(xiàng)目組織中發(fā)揮作用，可以讓人員調(diào)配流程得以簡化，在未來發(fā)展中，人財(cái)物統(tǒng)一管理的逐步推行可以提升審計(jì)力量調(diào)配合理性，增強(qiáng)審計(jì)公信度與審計(jì)力度[3]。

四、結(jié)語

綜上所述，人員專業(yè)能力不足、立項(xiàng)精準(zhǔn)程度不足、評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)以及審計(jì)部門獨(dú)立性差的問題在我國縣級(jí)政府績效審計(jì)工作中普遍存在，通過完善人員專業(yè)配置、豐富績效審計(jì)內(nèi)涵、探索科學(xué)評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系建設(shè)以及保障審計(jì)獨(dú)立地位等主要策略，可以讓此類問題得到有效解決，以提升縣級(jí)政府績效審計(jì)工作質(zhì)量。