“金磚國(guó)家”農(nóng)村老年反貧困措施與借鑒

劉華榮 鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院

一、金磚國(guó)家應(yīng)對(duì)農(nóng)村老年貧困基本做法

(一)巴西。巴西于2010年社會(huì)才進(jìn)入老齡化階段，老年貧困程度相對(duì)而言較輕，但老齡化進(jìn)程在金磚四國(guó)中最快。對(duì)此，巴西前瞻性地出臺(tái)高層級(jí)政策及早應(yīng)對(duì)。1.在經(jīng)濟(jì)援助方面，早在1963年，巴西就推行了農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃，正式地將農(nóng)民這一群體納入社會(huì)保障體系內(nèi)。2.在法律保障方面，基于農(nóng)村地區(qū)老年人和殘疾人僅依靠農(nóng)村養(yǎng)老金補(bǔ)助無法維持正常生活水平的現(xiàn)狀，巴西政府于1988年頒布新憲法，明確指出政策將為農(nóng)村老年人和殘疾人提高社會(huì)援助津貼。1993年相繼頒布新的《社會(huì)救助法》，通過家庭收入調(diào)查，針對(duì)農(nóng)村67歲以上的農(nóng)民和殘疾人建立了社會(huì)救助年金計(jì)劃。3.在醫(yī)療保障方面，為了改善農(nóng)村老年人無法享受到醫(yī)療保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療資源不平衡的現(xiàn)狀，1994年巴西在農(nóng)村地區(qū)推行了“家庭健康計(jì)劃”，在農(nóng)村每個(gè)社區(qū)配備醫(yī)護(hù)人員，定期對(duì)農(nóng)村地區(qū)居民身體進(jìn)行檢測(cè)，普及疾病相關(guān)知識(shí)。

(二)俄羅斯。金磚國(guó)家中，俄羅斯老齡化問題最為尖銳，老齡人口高達(dá)18%左右，且面臨老年貧困較為嚴(yán)峻的形勢(shì)。對(duì)此，俄羅斯實(shí)施系統(tǒng)性措施積極面對(duì)。1.覆蓋范圍較廣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：俄羅斯社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支付的對(duì)象除了退伍軍人以外其他則是無法享受退休金的老年群體，這一類支付對(duì)象往往是殘疾人、無贍養(yǎng)人、無基本生活來源的弱勢(shì)群體。對(duì)于這類群體而言，只要年齡和基本情況吻合資格審查就能夠領(lǐng)取，領(lǐng)取的水平也會(huì)根據(jù)物價(jià)水平的變動(dòng)而調(diào)整。2.優(yōu)惠較大的老人住房保障政策：凡是家庭經(jīng)濟(jì)狀況低下，住房條件惡劣的都可以向政府申請(qǐng)廉租房，其中如果是特別困難的甚至可以免繳租金。另外，政府還會(huì)向部分困難的特殊老人群體直接提供分配房。更為完善的是，俄羅斯開設(shè)了政府養(yǎng)老院、社會(huì)養(yǎng)老院、封閉式護(hù)理院、托老式養(yǎng)老院四類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來保障不同類型老人的住房需求。3.發(fā)達(dá)的社會(huì)福利制度：俄羅斯一直以來都延續(xù)著前蘇聯(lián)實(shí)習(xí)的國(guó)家福利制度，對(duì)于老年人來說，國(guó)家的保障范圍幾乎包含了住宿、醫(yī)療、水電氣、交通的生活的基本開支。

(三)印度。印度75%老年人都生活在貧困偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，教育程度低且沒有自主生活能力的老年人占比也超過70%，其中一半以上都處于貧困線以下?；诖?，印度出臺(tái)多項(xiàng)政策綜合應(yīng)對(duì)，主要在老年人最迫切的醫(yī)療需求方面構(gòu)建了相對(duì)較為完善的醫(yī)療保障制度。1.全民免費(fèi)醫(yī)療制度：1949年印度便在第一部憲法中明確規(guī)定所有國(guó)民都享受免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。此外，自1947年國(guó)家獨(dú)立以來，印度便一直致力于農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)，目前農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系已經(jīng)建立得較為完善。2.非正式部門提供農(nóng)村非正式保險(xiǎn)項(xiàng)目：為了更加完善農(nóng)村的醫(yī)療保障體系，政府積極與聯(lián)合體、基金會(huì)、社會(huì)互助組織協(xié)商，形成非正式醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，保險(xiǎn)范圍主要是發(fā)病率較低但醫(yī)療費(fèi)用較為沉重的疾病。3.國(guó)家農(nóng)村健康計(jì)劃：印度政府在認(rèn)識(shí)到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性后，在2005年后開始在農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療保障進(jìn)行建設(shè)性改善，加大政府在農(nóng)村基本醫(yī)療保障的財(cái)政投入。4.醫(yī)療救助制度。印度在1997年就成立了疾病救助基金，在一些中央政府醫(yī)院和醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠得到疾病救助基金的資助，這些資助將用于貧困或者弱勢(shì)群體的醫(yī)療費(fèi)用。

(四)南非。南非在金磚國(guó)家中人口老齡化的進(jìn)程最慢，應(yīng)對(duì)的老年貧困壓力也最輕。即便這樣，南非在老年貧困問題上還是比較重視，在國(guó)民養(yǎng)老金制度構(gòu)建、老年人權(quán)益維護(hù)方面日臻完善。

1922年法定的國(guó)民養(yǎng)老金制度在南非國(guó)民會(huì)議上提出，并在此后的幾十年間不斷完善。1.較為嚴(yán)格的養(yǎng)老補(bǔ)助資格認(rèn)定：國(guó)民養(yǎng)老金的受益群體必須經(jīng)過嚴(yán)格的資格審查認(rèn)定，被證實(shí)確為貧困且無法滿足基本生活需求的公民，符合要求的老年人才可獲得相應(yīng)的補(bǔ)助。2.不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老補(bǔ)助覆蓋范圍：在前期，南非的國(guó)民養(yǎng)老金制度是執(zhí)行是帶有種族歧視的，稅收貢獻(xiàn)少的非洲人不享受該補(bǔ)助。40年代以后，以民族為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金差距逐漸減少。直到1993年，符合要求的非洲黑人國(guó)民養(yǎng)老金的覆蓋率達(dá)到了80%。3.用心規(guī)劃社會(huì)福利藍(lán)圖：在國(guó)民養(yǎng)老金不斷完善的同時(shí)，1997年2月南非在國(guó)會(huì)會(huì)議上通過了《社會(huì)福利白皮書》，該政策文件系統(tǒng)性地描繪了南非政府在社會(huì)福利方面的構(gòu)想。

二、借鑒和啟示

(一)建立立法保障，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的落地性。立法保障，有利于提高政府行政的效率和便利性，使貧困老年人能夠享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的關(guān)懷。金磚四國(guó)中，巴西政府于1988年頒布新憲法，明確指出政策將為農(nóng)村老年人和殘疾人提高社會(huì)援助津貼。印度在第一部憲法中就確立了全民醫(yī)療免費(fèi)制度，大大降低了老年人因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)。南非在憲法的基礎(chǔ)上頒布了《老年人法》，全方面地保障老年人的各項(xiàng)權(quán)利和福利安排。中國(guó)于1996年頒布老年人權(quán)益保障法，但該法是為老年人設(shè)立的專門法律，覆蓋范圍相對(duì)單一。此外，在實(shí)踐過程中，該法律的還存在指導(dǎo)性條款和執(zhí)行性條款沒有明確區(qū)分導(dǎo)致執(zhí)行力不強(qiáng)的問題。因此，隨著中國(guó)老齡化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村老年貧困問題愈發(fā)嚴(yán)重，中國(guó)亟需將有關(guān)老年議題中的共識(shí)性結(jié)論上升到法律層面以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

(二)大力支持就業(yè)，提防老后致貧。老年人在適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)強(qiáng)度下就業(yè)，不僅能夠?yàn)樽陨硖峁┦杖雭碓矗A(yù)防老后致貧，提高自我認(rèn)同感，又能夠?yàn)樯鐣?huì)填空勞動(dòng)力缺口，對(duì)自身和社會(huì)來說都是一種雙贏的選擇。金磚國(guó)家中，俄羅斯通過營(yíng)造老年就業(yè)環(huán)境、投入老年就業(yè)入職培訓(xùn)，開放老年就業(yè)信息等舉措鼓勵(lì)老年人從事社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)。南非也積極提供適合老年人的工作崗位，并提供免費(fèi)的入職培訓(xùn)。印度也延遲退休年齡，鼓勵(lì)老年人繼續(xù)在崗位上“發(fā)光發(fā)熱”。

目前，中國(guó)也積極投入老年人力資源開發(fā)領(lǐng)域，但建設(shè)性的舉措較少，例如提出延遲退休年齡等舉措，但由于中國(guó)人口基數(shù)比較大，各地的情況也各有區(qū)別，開始延遲的時(shí)間，延遲的具體方式到目前為止都尚未確定。此外，國(guó)內(nèi)的就業(yè)單位普遍對(duì)入職年齡有所限制，導(dǎo)致很多老年人即使有勞動(dòng)能力也找不到合適的崗位，沒有了穩(wěn)定的收入來源，如果出現(xiàn)了任何的意外狀況，很容易就陷入貧困的境地。所以，目前我國(guó)可以通過諸如稅收減免等政策利好鼓勵(lì)企業(yè)適度放開入職年齡限制，為老年人提供合適崗位附以相應(yīng)的入職培訓(xùn)。更為關(guān)鍵的是，要在全社會(huì)培育濃厚的老年人就業(yè)氛圍，完善好各項(xiàng)體制機(jī)制。

(三)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)謀劃，促進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)的均等化。醫(yī)療服務(wù)的可及性和便利性對(duì)于老年人尤其是處于貧困地區(qū)的老年人是至關(guān)重要的，很多農(nóng)村老年人一旦患病第一時(shí)間不尋求醫(yī)療救助而導(dǎo)致病情進(jìn)一步惡化，進(jìn)而陷入貧困的境地。俄羅斯為老年人提供完善的醫(yī)療服務(wù)和必要的醫(yī)療援助，在貧困的農(nóng)村地區(qū)提供移動(dòng)診所等服務(wù)。印度則是開辦老年人保障課程，為老年人傳達(dá)必要的保健知識(shí)和保健服務(wù)，為農(nóng)村老年人提供移動(dòng)醫(yī)療服務(wù)。南非建立了較好的護(hù)理制度，老年人能夠享受到營(yíng)養(yǎng)均衡的膳食，以及護(hù)理和康復(fù)服務(wù)。中國(guó)約有七成的老年人都處于亞健康狀態(tài)，老年醫(yī)療保健需求較大。但中國(guó)大部分老年人的健康知識(shí)認(rèn)知能力較差。此外，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源區(qū)域性的配置不均，看病難、看病貴等問題仍待解決。借鑒金磚國(guó)家經(jīng)驗(yàn)做法，首先是要加強(qiáng)老年人的健康知識(shí)普及教育，提供老年人對(duì)健康的科學(xué)認(rèn)知水平。更多、更快地推進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生資源和服務(wù)走向基層，特別是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，提升這些地區(qū)老年人享受醫(yī)療資料和服務(wù)的可及性、便利性，改善醫(yī)療服務(wù)的區(qū)域性不平衡。

(四)提高社會(huì)參與，預(yù)防老年精神貧困。老年人多進(jìn)行社會(huì)參與，有助于豐富自身的精神世界，提高老年人的幸福感、獲得感，避免出現(xiàn)孤獨(dú)、低落的不良情緒，也是改善老年人精神貧困的有效途徑。在這方面，南非的五個(gè)老年人參與平臺(tái)值得借鑒。而在中國(guó)，雖然也有像老年人運(yùn)動(dòng)會(huì)、老年人藝術(shù)文化節(jié)等全國(guó)性的活動(dòng)，但這些活動(dòng)大都是在大城市舉行，這樣的精神文明娛樂活動(dòng)不具備大眾性、廣泛性，處于農(nóng)村地區(qū)的老年群體幾乎就沒有機(jī)會(huì)參與這一類的活動(dòng)。因此，我國(guó)可以在完善相關(guān)法律和政策，在實(shí)踐中為老年人創(chuàng)造積極參與社會(huì)活動(dòng)的條件、渠道、機(jī)制，推動(dòng)老年人參與社會(huì)活動(dòng)的便利化、成效化。例如加大“文化三下鄉(xiāng)”的力度，一方面是能夠在農(nóng)村普及必要的文化知識(shí)以免老年人因?yàn)橹R(shí)盲區(qū)而陷入貧困，另外一方面是滿足農(nóng)村地區(qū)廣大老年群體的精神文化需求?！?/p>