地方政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的作用研究
——以江西省為例

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 管理學(xué)院，沈陽(yáng) 110036）

0 引言

產(chǎn)業(yè)集群作為一種高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在全球各地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中扮演著重要角色。同時(shí)，在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，如何最大限度發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用日益引起諸多學(xué)者的關(guān)注。在國(guó)家“中部崛起”的發(fā)展戰(zhàn)略中，江西省牢牢抓住發(fā)展契機(jī)，積極打造圍繞工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，并在地區(qū)間形成了以昌九工業(yè)走廊、全省工業(yè)園區(qū)以及鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等代表性的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展態(tài)勢(shì)，深入推進(jìn)工業(yè)發(fā)展的園區(qū)化、園區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集群化，正是依賴于自身產(chǎn)業(yè)集群所顯現(xiàn)的巨大優(yōu)勢(shì)，近些年江西省的經(jīng)濟(jì)水平異軍突起。因此，本文將深入探究江西省政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群中所發(fā)揮的作用，分析存在的問(wèn)題，以期能夠提出切實(shí)有效的對(duì)策建議來(lái)提升江西省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。

1 江西省產(chǎn)業(yè)集群的現(xiàn)狀

20 世紀(jì)90 年代，江西省的產(chǎn)業(yè)集群步入了發(fā)展的快車道。這一時(shí)期的產(chǎn)業(yè)集群主要聚集在國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)以及區(qū)縣級(jí)的高新技術(shù)工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。此類園區(qū)的產(chǎn)業(yè)多為加工業(yè)及制造業(yè)，是通過(guò)當(dāng)?shù)卣摹爸惨P”“投資招商”以及“龍頭帶動(dòng)”所形成的?？缛?1 世紀(jì)，在各級(jí)政府的大力支持下，高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)依托自身創(chuàng)新能力以及人才優(yōu)勢(shì)不斷發(fā)展壯大，并形成了以南昌、景德鎮(zhèn)、新余和鷹潭為主要分布區(qū)域的科技驅(qū)動(dòng)型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。在空間分布上，江西省也已形成昌九工業(yè)走廊、全省范圍內(nèi)的工業(yè)園區(qū)以及鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)三大現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)集群。而作為嶄新的鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)不僅僅涵蓋了20 世紀(jì)90 年代發(fā)展起來(lái)的昌九工業(yè)走廊，更覆蓋省域內(nèi)38 個(gè)縣市區(qū)。

2018 年底，江西省已經(jīng)在全省范圍內(nèi)深入打造了77 個(gè)省級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群，全年主營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)收規(guī)模為15 325.5 億元，同比增長(zhǎng)17.5%，解決了159 萬(wàn)人的就業(yè)問(wèn)題。全年主營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)收規(guī)模達(dá)到百億級(jí)以上的產(chǎn)業(yè)集群為55 個(gè)，500 億元以上的產(chǎn)業(yè)集群5 個(gè)，千億元級(jí)規(guī)模以上的產(chǎn)業(yè)集群1 個(gè)，其主營(yíng)業(yè)務(wù)收入甚至占到全省工業(yè)比重的2/5。在2019 年初，在省政府搭建的圍繞產(chǎn)業(yè)集群所進(jìn)行的信息和技術(shù)對(duì)接與交流平臺(tái)上，就有多達(dá)74 家科研機(jī)構(gòu)以及485 家企業(yè)進(jìn)行了相關(guān)項(xiàng)目、供需以及技術(shù)的對(duì)接，對(duì)接金額超過(guò)6 000 萬(wàn)元。2020 年，江西省共有國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)集群開(kāi)發(fā)區(qū)19 個(gè)，省級(jí)產(chǎn)業(yè)集群開(kāi)發(fā)區(qū)66 個(gè)。

2 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 思想層面：權(quán)利、職能和專業(yè)認(rèn)知存在偏差

地方政府權(quán)利認(rèn)知偏差主要是由于江西省政府大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群工業(yè)園在各縣落地的過(guò)程中，一些地方政府部門(mén)和個(gè)人僅看到其背后的個(gè)人政治利益，無(wú)法從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度和自身區(qū)域特色來(lái)組織發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，單純將產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展視為個(gè)人政績(jī)的組成部分。這種基于個(gè)人利益的權(quán)利認(rèn)知顯然與公共利益的認(rèn)知存在偏差。具體而言，權(quán)利、職能和專業(yè)認(rèn)知存在偏差表現(xiàn)在3 個(gè)方面。一是工作上的無(wú)為。認(rèn)為只要不做事便不會(huì)犯錯(cuò)，因而在工作中對(duì)于棘手敏感的問(wèn)題總是逃避，不斷推脫敷衍，秉持事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。二是仍將“GDP”作為政績(jī)首選指標(biāo)，不顧產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的持續(xù)性、健康性以及內(nèi)部的聯(lián)系性，只是一味引進(jìn)企業(yè)，單純擴(kuò)大工業(yè)園區(qū)規(guī)模，不注重后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。三是唯上不唯實(shí)。即在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中，自身的發(fā)展導(dǎo)向只根據(jù)上級(jí)政府的呼吁和安排，而不注重自身的實(shí)際條件和資源，盲目發(fā)展一些當(dāng)?shù)責(zé)o法支撐起來(lái)的產(chǎn)業(yè)集群，使得資源配置的無(wú)效和浪費(fèi)，從而導(dǎo)致自身在行業(yè)內(nèi)部的整體競(jìng)爭(zhēng)力低于其他地區(qū)和企業(yè)。

2.2 制度層面：缺乏產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制度環(huán)境

目前，江西省在產(chǎn)業(yè)集群中對(duì)各大中小企業(yè)適用的法律制度主要為《中小企業(yè)促進(jìn)法》，并且就自身的省情出臺(tái)相關(guān)的地方政策。在《中小企業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施階段，確實(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展起到了一定的法律保障作用，但是隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化，原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變，導(dǎo)致原有法律的部分條款不再適應(yīng)中小企業(yè)發(fā)展需求，制度調(diào)整稍顯滯后。此外，在目前的產(chǎn)業(yè)集群中，中小企業(yè)的發(fā)展過(guò)度依賴市場(chǎng)融資，但在此領(lǐng)域的法律保障依據(jù)僅為《破產(chǎn)法》《擔(dān)保法》以及《財(cái)稅法》等法律條款中的零星法條，無(wú)法切實(shí)滿足企業(yè)融資需求。

2.3 實(shí)踐層面：服務(wù)缺位、引導(dǎo)失位、監(jiān)管不足

由于江西省地方政府在服務(wù)上缺位、在引導(dǎo)上失位以及在監(jiān)管上的不足，導(dǎo)致地方政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的過(guò)程中存在諸多困境。首先，在服務(wù)領(lǐng)域，全方位和多層次的服務(wù)體系無(wú)疑會(huì)讓產(chǎn)業(yè)集群在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中如虎添翼，政府只有在人才引進(jìn)保障產(chǎn)業(yè)集聚、政策環(huán)境營(yíng)造支撐企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域下足功夫，才能為形成產(chǎn)業(yè)集群奠定良好基礎(chǔ)。然而，在江西省政府力圖追求在每一個(gè)縣域環(huán)境內(nèi)均設(shè)有一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群點(diǎn)的政策指引下，部分縣級(jí)政府由于無(wú)法為產(chǎn)業(yè)集群提供配套齊全的基礎(chǔ)設(shè)施，使得產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展整體效率較為低下、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力較弱。其次，在引導(dǎo)層面，江西省政府在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，未能積極引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)以及符合本省省情發(fā)展的企業(yè)進(jìn)行駐扎，導(dǎo)致在后期的實(shí)踐過(guò)程中雖然配套建設(shè)了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，卻并未引來(lái)“鳳凰”，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集群的失敗。最后，在我國(guó)不斷強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，江西省政府卻對(duì)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的企業(yè)綠色化、生態(tài)化發(fā)展?fàn)顩r缺乏必要的監(jiān)督和審核。尤其對(duì)部分依賴于自然資源的產(chǎn)業(yè)集群而言，以地處鄱陽(yáng)湖周圍的產(chǎn)業(yè)集群為例，其后期的生態(tài)環(huán)境治理壓力較大，對(duì)其環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的審核和監(jiān)督稍有差池便會(huì)對(duì)周圍環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

3 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的對(duì)策

3.1 積極轉(zhuǎn)變思維，向高效、務(wù)實(shí)、服務(wù)型轉(zhuǎn)變

面對(duì)在思想層面存在的權(quán)利、職能以及專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域的認(rèn)知偏差，政府需要積極轉(zhuǎn)變思維，向高效、務(wù)實(shí)和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。政府相關(guān)部門(mén)要摒棄脫離時(shí)代發(fā)展的政績(jī)觀和權(quán)力觀，從公共利益的層面來(lái)考量產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。建立產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展決策中的聯(lián)席會(huì)議制度，改變由單一部門(mén)或者一把手拍板決策的現(xiàn)狀，采眾人之長(zhǎng)，聽(tīng)百家之言，以更富有遠(yuǎn)見(jiàn)的卓識(shí)、更務(wù)實(shí)的態(tài)度來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，具體可以從以下幾點(diǎn)出發(fā)。一是對(duì)黨員干部進(jìn)行多層次和全方位的教育，使廣大黨員干部在思想意識(shí)上對(duì)自身定位清晰，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在的不作為、懶作為以及亂作為等現(xiàn)象嚴(yán)肅查處，徹底改變政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的錯(cuò)誤思維。二是完善追責(zé)和懲處機(jī)制。對(duì)于在產(chǎn)業(yè)集群過(guò)程中所出現(xiàn)的一些可以避免的人為失誤應(yīng)建立終身追責(zé)制度，以此來(lái)降低在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的錯(cuò)誤率，并且科學(xué)定量產(chǎn)業(yè)集群中的能耗、品牌、產(chǎn)值和創(chuàng)新等指標(biāo)，以此來(lái)科學(xué)評(píng)定這一過(guò)程中部門(mén)或者個(gè)人的政績(jī)。三是建立健全多樣性的監(jiān)督渠道，以此促進(jìn)更加高效、廉潔和服務(wù)型政府建設(shè)。

3.2 完善產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展法律、法規(guī)和相關(guān)制度

在促進(jìn)江西省產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的過(guò)程中，尤其要保障產(chǎn)業(yè)集群中的中小企業(yè)的發(fā)展，為此，江西省地方政府需積極完善保障產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的法律、法規(guī)和相關(guān)制度。首先，政府需要依據(jù)我國(guó)的《中小企業(yè)促進(jìn)法》，結(jié)合本省實(shí)情，制定完善、配套的法律制度，將頂層設(shè)計(jì)中的一些寬泛性準(zhǔn)則進(jìn)一步細(xì)化、明確化，提高政策執(zhí)行過(guò)程中的可操作性，從而更有針對(duì)性地促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群中的中小企業(yè)發(fā)展。其次，從我國(guó)所制定的有關(guān)企業(yè)融資的零散法律中加以篩選整合，建立適用于本省產(chǎn)業(yè)集群中企業(yè)融資發(fā)展的完善的指導(dǎo)性制度。最后，選擇性借鑒域外地方政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中所出臺(tái)的各項(xiàng)有利舉措，來(lái)建設(shè)本省中小企業(yè)健康發(fā)展所需要的法律制度環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)江西省與國(guó)際社會(huì)的接軌。

3.3 完善產(chǎn)業(yè)集群的配套設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

江西省在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群走向每一個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，需要不斷完善產(chǎn)業(yè)集群的配套設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升縣級(jí)以上政府完善配套設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的綜合能力。一方面，注重開(kāi)展圍繞工業(yè)園區(qū)所進(jìn)行的交通設(shè)施、水電設(shè)施、土地、設(shè)備、廠房等方面的準(zhǔn)備工作。另一方面，在硬性載體不斷完善的過(guò)程中，各級(jí)政府需要加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)集群服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的配套建設(shè)，建立健全地區(qū)性乃至全國(guó)性的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和公共信息平臺(tái)建設(shè)，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)集群中的龍頭企業(yè)完善綜合應(yīng)用平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)發(fā)布各項(xiàng)信息、獲取資源、促進(jìn)對(duì)話、加強(qiáng)溝通、法律咨詢、金融服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的信息化集成。同時(shí)，圍繞上述具體細(xì)分的幾大模塊進(jìn)一步建立完善單獨(dú)的平臺(tái)，向企業(yè)提供更為具體的信息服務(wù)，如融資模塊其實(shí)是完整的融資服務(wù)平臺(tái)，不僅有金融產(chǎn)品的介紹，還提供不同金融機(jī)構(gòu)融資租賃、信托融資、股權(quán)債券融資等的具體額度和要求，并根據(jù)企業(yè)實(shí)際需求設(shè)定合理的融資方案。需要注意的是，平臺(tái)信息的發(fā)布應(yīng)由資質(zhì)較好的中介組織和政府相關(guān)部門(mén)共同完成。