公共管理視域下內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險治理探析

孫藝菱 南寧市港航發(fā)展中心

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民安全是國家安全的宗旨”，“要堅持人民至上，生命至上”。2020年10月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的意見》，提出要“完善交通運(yùn)輸安全與應(yīng)急管理體系”。本研究以內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險治理為研究對象，通過參與式觀察、既有數(shù)據(jù)分析、典型調(diào)查，綜合分析內(nèi)河航運(yùn)安全治理存在的問題及原因，尋求解決策略，為推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一大課題提供實證依據(jù)和理論建議。

1.內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險治理現(xiàn)存問題

1.1 風(fēng)險預(yù)警觸發(fā)隨機(jī)性

風(fēng)險感知（risk perception）是起源于20世紀(jì)60年代的心理學(xué)概念，指人們對于客觀風(fēng)險即將到來的可能性、風(fēng)險類型、風(fēng)險程度等風(fēng)險要素的信息接收和心理預(yù)判。風(fēng)險預(yù)警是風(fēng)險治理場域的觸發(fā)環(huán)節(jié)。目前內(nèi)河航運(yùn)管理部門主要有3個風(fēng)險感知渠道：上級通報、市民投訴和行業(yè)檢查。上級通報和市民投訴的風(fēng)險預(yù)警都具有偶發(fā)性、被動化的特點，需要被動依賴第三方提供風(fēng)險信息，一旦無人告知風(fēng)險，則有可能錯過最佳的風(fēng)險應(yīng)對時機(jī)。行業(yè)檢查屬于主動發(fā)現(xiàn)問題，這類風(fēng)險感知具有主動性、前瞻性。在對行業(yè)主管部門人員和航運(yùn)企業(yè)人員的調(diào)查問卷中，安全生產(chǎn)檢查對行業(yè)安全生產(chǎn)的促進(jìn)作用都得到了肯定。但是，目前除了水路運(yùn)輸年度核查是交通運(yùn)輸部年度要求、“雙隨機(jī)、一公開”是南寧市年度要求外，其他類型的安全生產(chǎn)檢查尚未形成嚴(yán)格執(zhí)行的周期性檢查，也缺少統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 風(fēng)險評價開展經(jīng)驗化

內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險評價包含三個層次：一是行政主管部門對于企業(yè)的安全風(fēng)險評價；二是企業(yè)對于船員的適任能力評價；三是船員對于航次、航道、船舶的安全風(fēng)險評價。航運(yùn)風(fēng)險是諸多自變量交互作用的結(jié)果，因此運(yùn)用指標(biāo)體系對風(fēng)險程度開展評價是科學(xué)判斷風(fēng)險程度的必然邏輯。吳軍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等宏觀因素對安全生產(chǎn)具有不同的分布滯后效應(yīng)，構(gòu)成生產(chǎn)安全事故發(fā)生的本質(zhì)原因。在行政主管部門對航運(yùn)企業(yè)的安全風(fēng)險評價中，由于沒有進(jìn)行風(fēng)險源的確定，內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險評價還是以傳統(tǒng)的經(jīng)驗判斷為主，沒有構(gòu)建風(fēng)險分級評價模型，主管部門通常采取傳統(tǒng)的經(jīng)驗做法，通過翻閱文書檔案結(jié)合工作人員自主判斷開展檢查。實踐中，時常有以行業(yè)經(jīng)營資質(zhì)檢查代替安全生產(chǎn)檢查的偏向，即經(jīng)營資質(zhì)檢查為主，安全生產(chǎn)檢查居次要地位的傾向。表明主管部門——企業(yè)——船員三個層面對內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險評價的重要性和緊迫性認(rèn)識尚有不足。

1.3 風(fēng)險消除行動協(xié)同性不足

公共管理中一個常見難題就是協(xié)調(diào)職能不同的各方聯(lián)合開展步驟協(xié)調(diào)的集體行動。奧爾森曾提出，相比小集團(tuán)，大集團(tuán)更難步調(diào)一致地開展集體行動。中國，基于專業(yè)化分工的功能性分權(quán)，讓單個職能部門“法無授權(quán)不可為”。正如美國哥倫比亞大學(xué)教授邁克爾·赫勒在《困局經(jīng)濟(jì)學(xué)》中所言，當(dāng)資源需要整合起來才能實現(xiàn)有效利用時，產(chǎn)權(quán)明晰可能導(dǎo)致各方都無法有效使用資源。美國 《聯(lián)邦黨人文集》提到，“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能夠管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”，即“有為政府”應(yīng)優(yōu)先于“有限政府”。專業(yè)化分工的治理權(quán)力分散，提高單個治理單元治理效率的同時，降低了相鄰部門之間的聯(lián)動程度。管理功能的橫縱向分散，增加了協(xié)調(diào)的行政成本，降低了治理主體的效率和權(quán)威，從而弱化了治理主體應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險的能力。我們認(rèn)為，為提高專業(yè)化效率而進(jìn)行治理權(quán)專業(yè)化分配是必要且重要的，值得深入探討的是如何平衡協(xié)同與效率間的張力。

2.提升內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險治理的對策建議

習(xí)近平提出，“防范化解重大風(fēng)險，是各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職責(zé)”，“要完善風(fēng)險防控機(jī)制，建立健全風(fēng)險研判機(jī)制、決策風(fēng)險評估機(jī)制、風(fēng)險防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險防控責(zé)任機(jī)制”。內(nèi)河航運(yùn)風(fēng)險治理研究場域中，風(fēng)險治理資源集中固定與風(fēng)險暴露分散隨機(jī)是固有矛盾。因此航運(yùn)風(fēng)險治理尤其需要注重“科學(xué)預(yù)見形勢發(fā)展走勢和隱藏其中的風(fēng)險挑戰(zhàn)”。

2.1 強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)警中的社會控制

航運(yùn)安全治理得當(dāng)只能產(chǎn)生隱形的經(jīng)濟(jì)效益；治理失當(dāng)負(fù)外部性則很大，涉及經(jīng)濟(jì)損失、生命安全、行業(yè)形象甚至是社會穩(wěn)定，因此特別需要強(qiáng)化社會控制與社會管理。控制論的兩大支柱理論是“韌性社會”和魯棒自適應(yīng)控制(Robust Adaptive Control)，是指對那些存在不確定性的系統(tǒng)進(jìn)行控制。自適應(yīng)性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)能夠根據(jù)外部擾動做出相應(yīng)的調(diào)整，魯棒性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的健壯性，指在異常和危險情況下系統(tǒng)生存的能力。內(nèi)河航運(yùn)安全治理應(yīng)提高自適應(yīng)性和魯棒性，加強(qiáng)內(nèi)河航運(yùn)安全環(huán)境的塑造。福柯以“公共管理”探源現(xiàn)代西方治理的真相。他認(rèn)為“治理也是生產(chǎn)，生產(chǎn)法令、制度、權(quán)利、社會組織和社會力量等，這些生產(chǎn)出來的總和，我們稱之為國家力量”，也就是治理權(quán)威和治理效能。即使是西方自由主義學(xué)派理論下的市場經(jīng)濟(jì)，依舊保留了政府作為“守夜人”的規(guī)則維護(hù)者地位。

2.2 加強(qiáng)風(fēng)險評價中的新技術(shù)應(yīng)用

大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)通過虛擬路徑拉進(jìn)了治理主體、治理客體的物理距離，使抽象的風(fēng)險點變得可視化，具備實時性、共享性的技術(shù)稟賦，擴(kuò)大了管理的幅度和深度。因此，將技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展前沿引入?yún)f(xié)同治理實踐是推動交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然邏輯。我們應(yīng)致力于實現(xiàn)理論發(fā)展與公共管理實踐進(jìn)步之間的良性互動，航運(yùn)安全風(fēng)險實務(wù)者也應(yīng)加強(qiáng)從國內(nèi)外先進(jìn)實踐經(jīng)驗中汲取智慧支持，推動安全風(fēng)險治理的良性互動。具體來說，可以嘗試建立事故大數(shù)據(jù)庫，對已發(fā)生的航運(yùn)事故數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，為各類事故因素配置權(quán)重，通過智能分析、綜合判定，列出事故風(fēng)險計算公式，用來預(yù)測事故發(fā)生概率。

2.3 重塑風(fēng)險治理的多層次協(xié)同

新形勢下，協(xié)同治理的關(guān)鍵已經(jīng)不再是建立對話磋商機(jī)制，而是解決行動中的指揮、內(nèi)生動力挖掘和結(jié)果評價等問題?！胺s爾跳板”是協(xié)同協(xié)商研究場域的?？?。但法約爾跳板式的協(xié)同治理仍然存在一些缺陷：忽略了集體行動中的秩序性問題，溝通達(dá)成后，如何開展協(xié)同行動，由誰牽頭？臨時的組織架構(gòu)除了缺乏清晰的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也缺乏正式的組織激勵和績效評價。法約爾跳板沒有解決集體行動“為誰工作”和“誰來認(rèn)可”。實踐中，部門間橫向溝通時，目標(biāo)錯位情形并不鮮見。單一業(yè)務(wù)的跨部門協(xié)同，類似數(shù)學(xué)中的“提取公因數(shù)”，意指各相互獨立的政府部門，對同一個重要的子項業(yè)務(wù)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任時，可以該子項業(yè)務(wù)為抓手，將其從各部門中抽取出來，整合成立一個跨部門的協(xié)同治理平臺，與過去常提到的協(xié)同治理不同的是，單一業(yè)務(wù)的跨部門協(xié)同要明確頭部部門一定的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，明確成員單位的權(quán)責(zé)及績效評價標(biāo)準(zhǔn)，確保治理行動開展的組織內(nèi)生動力。

3.結(jié)論

內(nèi)河航運(yùn)安全風(fēng)險治理現(xiàn)存問題及其原因主要有：航運(yùn)安全風(fēng)險預(yù)警觸發(fā)存在隨機(jī)性、航運(yùn)安全風(fēng)險評價經(jīng)驗化、安全風(fēng)險治理行動碎片化。目前治理實踐偏重理性主義范式，形成安全治標(biāo)(器物本質(zhì)安全治理)的路徑依賴，容易陷入“治標(biāo)——維穩(wěn)——再治標(biāo)”的怪圈循環(huán)。應(yīng)從社會控制、新技術(shù)應(yīng)用、多層次協(xié)同三個維度構(gòu)建全環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)治理流程。