新形勢(shì)下城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型方向與策略分析

王海紅 彭 程 .臺(tái)州市城市建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司 .中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司

一、城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型面臨的問(wèn)題

城投公司，一般又稱為“地方政府投融資平臺(tái)”，是在我國(guó)特定的財(cái)稅體制和城市化快速推進(jìn)背景下，由地方政府主導(dǎo)逐漸演變產(chǎn)生的，在城市化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入到新時(shí)代后，GDP 增長(zhǎng)不再是各地方追求發(fā)展的唯一目標(biāo)，各地依靠投資拉動(dòng)GDP 增長(zhǎng)的模式將徹底轉(zhuǎn)變，城投公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也基本完成。未來(lái)地方政府的公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，將會(huì)以政府購(gòu)買(mǎi)、政府補(bǔ)貼等更為規(guī)范的方式來(lái)進(jìn)行。因此，城投公司亟待進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

城投公司在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨不少問(wèn)題，而且不同層級(jí)、地域的城投公司因資源稟賦和功能不一樣，面臨的問(wèn)題也各異，但也存在一些“通病”，總的來(lái)說(shuō)主要包括以下幾方面：

一是企業(yè)治理方面：法人治理結(jié)構(gòu)不完善，離市場(chǎng)化要求還存在一定差距，治理能力有待加強(qiáng)。城投公司名義上是企業(yè)，實(shí)質(zhì)上無(wú)論管理模式還是人員性質(zhì)，都具有濃厚的行政化色彩，有些地方的城投公司甚至還存在和政府部門(mén)“兩塊牌子一套班子”的情況。有些地方經(jīng)過(guò)系列改革，已實(shí)現(xiàn)了“政企分離”，但法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問(wèn)題還是較普遍，例如還存在董事長(zhǎng)和總經(jīng)理一人兼任、監(jiān)事會(huì)未能履職、外部董事缺乏等問(wèn)題；有些城投公司法人治理結(jié)構(gòu)看似較為完善，實(shí)質(zhì)是“有形無(wú)實(shí)”，董監(jiān)事主觀能動(dòng)性和法人治理水平有待提高。

二是業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面：企業(yè)自身造血能力不強(qiáng)，資本運(yùn)作能力偏弱，加上融資政策緊縮加大了企業(yè)融資壓力，加劇了轉(zhuǎn)型壓力。與此同時(shí)，由于原來(lái)的城投公司依賴政府賦予的資源而發(fā)展，導(dǎo)致脫離政府支持后，不少城投公司業(yè)務(wù)市場(chǎng)積累不足、決策機(jī)制緩慢，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱的問(wèn)題顯現(xiàn)；在金融與投資業(yè)務(wù)方面，城投公司(金控類)等在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和風(fēng)控領(lǐng)域的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏相對(duì)成熟的制度體系，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、投資并購(gòu)、小貸等業(yè)務(wù)領(lǐng)域可能面臨裹足不前的窘境。

三是與政府的關(guān)系方面：仍受一定程度的行政制約及干涉。帶有較濃厚的行政色彩是不少城投公司在經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)型上面臨的難題。雖然形式上“政企分離”了，但不少基建項(xiàng)目背后實(shí)際還是由政府決策和指揮，城投公司只是擔(dān)當(dāng)執(zhí)行者角色；而且在某些政府職能轉(zhuǎn)變不到位的情況下，城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型還受制于職能定位的約束，有些只能以子公司為核心采取局部市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的方法。對(duì)此，城投公司的改革必須要從職能、經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、人員管理等方面徹底去開(kāi)展，否則市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型很可能就發(fā)展成了“新瓶裝舊酒”。

此外，資金運(yùn)作方式落后、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等問(wèn)題也是不少城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的重要阻礙因素。

二、城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的方向

在國(guó)企改革背景下，雖然城投公司改革的主流方向是市場(chǎng)化，但是根據(jù)功能類型不同，城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的細(xì)分方向?qū)嶋H上存在差異。對(duì)此，陜西、山東、湖南、重慶等省市相繼發(fā)布融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型或管理的文件，總體上看均采取“分類施策”的策略，對(duì)“空殼類”公司直接關(guān)閉，其他則轉(zhuǎn)型成一批市場(chǎng)化運(yùn)作的公益類或商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。

綜合城投行業(yè)轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀以及中央和相關(guān)省市國(guó)資國(guó)企系列政策文件等因素的考慮和評(píng)估，筆者認(rèn)為城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型未來(lái)將主要聚焦于以下方向：

第一，向城市綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型發(fā)展。針對(duì)原來(lái)以土地儲(chǔ)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的城投公司而言，可以基于原有業(yè)務(wù)資源和經(jīng)驗(yàn)，積極爭(zhēng)取水、電、熱、氣等公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并參與城市道路、環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)、醫(yī)療、文體等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，以拓展或擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)模，由此逐步轉(zhuǎn)型為城市綜合服務(wù)商。由此，城投公司既可以利用相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)向社會(huì)獲取穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入和現(xiàn)金流，還可以從中獲得政府對(duì)相關(guān)公用事業(yè)的補(bǔ)貼收入，這有利于增強(qiáng)城投公司自身造血能力。

第二，向國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。新時(shí)期國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要求以提升資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為主要目標(biāo)。在各地政府面臨改變傳統(tǒng)基建發(fā)展道路、引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)迫切需求的情況下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為主要突破口。在這種背景下，城投公司轉(zhuǎn)型關(guān)鍵是從融資端向投資端轉(zhuǎn)變。對(duì)此，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些政府通過(guò)注資、整合重組等方式為平臺(tái)公司解決歷史包袱、壯大城投公司資產(chǎn)規(guī)模，在此基礎(chǔ)上將相關(guān)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型、投資控股型、扶持創(chuàng)業(yè)型等企業(yè)。其中不少城投公司被定位為區(qū)域綜合性國(guó)有金融投資平臺(tái)，通過(guò)與銀行、社會(huì)資本及地方政府組建產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，發(fā)揮孵化地方產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的積極作用。此外，在能源環(huán)保等國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，借助泛市值管理模式及股權(quán)投資路徑，對(duì)相關(guān)上市公司并購(gòu)基金進(jìn)行投資，由此促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與創(chuàng)新，并有助于鞏固國(guó)企市場(chǎng)主導(dǎo)地位。同時(shí)也有利于帶動(dòng)相關(guān)投資機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本進(jìn)入地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，進(jìn)而促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。

第三，向?qū)I(yè)化的實(shí)體產(chǎn)業(yè)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。專注于某一實(shí)體產(chǎn)業(yè)，基于以往在該領(lǐng)域的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和資源，向?qū)I(yè)化的經(jīng)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨著國(guó)企改革三年行動(dòng)方案的逐步推進(jìn)與落實(shí)，相關(guān)專家明確未來(lái)國(guó)企改革將向“資企分離”發(fā)展，即把資本運(yùn)營(yíng)職能剝離到國(guó)有資本投資公司與運(yùn)營(yíng)公司，使大多數(shù)國(guó)有企業(yè)回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

三、城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型策略及建議

基于城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型面臨的系列問(wèn)題，城投公司要成功實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)重點(diǎn)：

首先，明確戰(zhàn)略定位和目標(biāo)。明確發(fā)展定位和目標(biāo)是城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成功與否的重要因素，這決定著城投公司最后轉(zhuǎn)型成什么類型的企業(yè)以及如何選擇轉(zhuǎn)型路徑的問(wèn)題。結(jié)合前述分析，未來(lái)僅有純公益類業(yè)務(wù)的城投公司將消失，兼有公益類和準(zhǔn)公益類業(yè)務(wù)的城投公司具備向城市綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)商轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和潛力，其中像以交通、水電氣熱等準(zhǔn)公益類業(yè)務(wù)為主的城投公司還可能通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行縱深延伸向?qū)I(yè)化實(shí)體產(chǎn)業(yè)公司發(fā)展；以經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為主的城投公司既可能發(fā)展為投控型公司也可能成為實(shí)體產(chǎn)業(yè)公司。

城投公司需制定新時(shí)期背景下適合自身的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，并明確城投公司轉(zhuǎn)型的方向及目標(biāo)。這不僅有利于避免在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中受市場(chǎng)業(yè)務(wù)等多方因素的干擾，保證市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不背離其發(fā)展大方向；同時(shí)也有助于企業(yè)資源的集聚和有效利用。

其次，注重內(nèi)外部關(guān)系理順。一方面理順外部政企關(guān)系，從以往依靠政府信用擔(dān)保轉(zhuǎn)向依靠企業(yè)自身信用進(jìn)行融資、從依靠政府給予或派發(fā)指令開(kāi)展項(xiàng)目的業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)向國(guó)有資本授權(quán)管理體制下的契約化模式，按照市場(chǎng)化方式開(kāi)展企業(yè)對(duì)外經(jīng)營(yíng)。另一方面，理順城投公司內(nèi)部職能部門(mén)之間、城投公司與下屬子公司之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。根據(jù)城投公司發(fā)展定位的不同，其內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)設(shè)置以及對(duì)子公司的管控模式等存在差異，例如轉(zhuǎn)型為投控型的城投公司對(duì)子公司的管控可能更偏向財(cái)務(wù)管控，而產(chǎn)業(yè)型的城投公司采取的管控模式通常更傾向運(yùn)營(yíng)管控。上述兩方面關(guān)系的理順和厘清，是城投公司從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的重要條件，否則城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型就只是停留于表面。

最后，從企業(yè)治理、業(yè)務(wù)以及人員管理三個(gè)維度進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。企業(yè)治理需要去行政化和公司治理企業(yè)化。一方面要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與組織體系，在發(fā)展戰(zhàn)略指引下采取配套的管控模式；另一方面，開(kāi)展并完善制度流程建設(shè)，健全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度體系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)范化管理。

城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型最直接的目的就是為了增強(qiáng)自身造血能力，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。在明確了戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的路徑，最直接且快捷有效的方式是由政府注入優(yōu)質(zhì)資源來(lái)增強(qiáng)城投公司造血能力，但這個(gè)條件受限于地方政府能力和區(qū)域資源稟賦，實(shí)質(zhì)上只能算資產(chǎn)整合，并不是城投自身“脫胎換骨”真正成功實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。除了這種方式外，參考上海城投、合肥建投、天津城投等優(yōu)秀城投公司的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐中還有兩種主要方式助力城投業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是加強(qiáng)資本運(yùn)作。城投公司主要通過(guò)股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購(gòu)、上市等資本運(yùn)作方式優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)和扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資本溢價(jià)，以增強(qiáng)自身造血能力。另一個(gè)是進(jìn)行混改，例如天津城投。城投公司開(kāi)展混改有助于產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)多元化，且能借助外部力量淡化其“自帶”的行政色彩，同時(shí)還便于引入市場(chǎng)化企業(yè)管理模式，為企業(yè)注入發(fā)展活力的同時(shí)，推動(dòng)其向市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。

人員是城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵的推動(dòng)力量。城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型要注重對(duì)員工市場(chǎng)化觀念的引導(dǎo)和轉(zhuǎn)變，積極向地方國(guó)資監(jiān)管部門(mén)爭(zhēng)取在人力方面的最大限度放權(quán)、授權(quán)，并構(gòu)建配套的市場(chǎng)化人力資源機(jī)制；在引才育才方面建立“能者上、庸者下、劣者汰”的員工選拔任用制度，積極探索“職業(yè)經(jīng)理人制度、員工持股”等制度的適用路徑；同時(shí)緊抓績(jī)效考核與落實(shí)效果，杜絕人力資源和激勵(lì)機(jī)制流于形式，形成有利于轉(zhuǎn)型發(fā)展的用人導(dǎo)向，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。