關(guān)于權(quán)力質(zhì)押在信貸實(shí)踐中的思考

熊寒奔 中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行益陽(yáng)市分行營(yíng)業(yè)部

近年來(lái)，隨著國(guó)家政策的不斷深化調(diào)整，政策性、國(guó)有大型商業(yè)銀行業(yè)務(wù)總量呈跨越式增長(zhǎng)，信貸支持結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，資金投向的重心也由傳統(tǒng)客戶支持向鄉(xiāng)村振興和國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。由于業(yè)務(wù)發(fā)展步伐的加快，可用于貸款擔(dān)保的抵押物和符合條件的保證人相對(duì)不足，逐步開始著眼于以項(xiàng)目未來(lái)收益及其對(duì)應(yīng)的收費(fèi)權(quán)或其他權(quán)力作為擔(dān)保補(bǔ)充。但權(quán)力質(zhì)押不同于一般的擔(dān)保，由于國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，在質(zhì)押登記辦理過(guò)程中仍存在法律和操作等方面的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，如何加強(qiáng)權(quán)力質(zhì)押信貸管理已成為各金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題。

一、抽樣調(diào)查基本情況和現(xiàn)狀

從調(diào)查的情況來(lái)看，從去年初到今年上半年，湖南省某分行累計(jì)審批的各類貸款中涉及到收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的共83筆，分別占其審批中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款筆數(shù)及金額的27.03%和23.97%，涉及的收費(fèi)權(quán)包括水費(fèi)、污水處理費(fèi)、景區(qū)門票、電視收視費(fèi)、醫(yī)院收費(fèi)等，其中污水處理費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押19筆，在所有收費(fèi)權(quán)質(zhì)押中占比最高。

二、加強(qiáng)權(quán)力質(zhì)押管理的重要性

在金融實(shí)踐創(chuàng)新過(guò)程中，借款人面臨最為實(shí)際的問(wèn)題就是抵押擔(dān)保物不足，尤其在支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，能夠做到全額抵押的屈指可數(shù)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，許多經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益較好，但建設(shè)資金投入較大而難以全額或盡快到位的項(xiàng)目，則開始利用經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目自身或借款人綜合收益作為項(xiàng)目還款來(lái)源進(jìn)行融資，其中收費(fèi)權(quán)質(zhì)押成為一種重要方式。近年來(lái)，無(wú)論是在支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、加工、銷售一體化，還是在支持全域旅游、農(nóng)村路網(wǎng)、水利、農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域中，金融機(jī)構(gòu)均應(yīng)用了收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，在今后的業(yè)務(wù)發(fā)展中，其重要性也將日漸凸顯。

一是防控信貸風(fēng)險(xiǎn)的有效補(bǔ)充。當(dāng)前，以某政策性銀行的一般固定資產(chǎn)貸款項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的第二還款來(lái)源為例，主要由政府投融資公司進(jìn)行保證擔(dān)保，其保證能力經(jīng)過(guò)測(cè)算基本能覆蓋貸款本息,但實(shí)際仍是基于對(duì)應(yīng)地方層級(jí)的政府信用。由于政策變化、平臺(tái)公司的市場(chǎng)化整合、當(dāng)?shù)刎?cái)力等因素，都會(huì)直接影響到銀行債權(quán)和擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于上述情況，銀行一般要求借款人提供一定比例的不動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保，并在信貸管理措施中明確與所建設(shè)項(xiàng)目不可分割的經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)在具備抵押條件后納入擔(dān)保范圍。而在具體操作中，保證擔(dān)保仍占據(jù)主導(dǎo)地位，后續(xù)追加的經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)抵押，存在項(xiàng)目建設(shè)和取得權(quán)證的過(guò)程，往往歷時(shí)較長(zhǎng)。此時(shí)作為項(xiàng)目收入的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押可以作為防控貸款風(fēng)險(xiǎn)的有效補(bǔ)充，特別是部分項(xiàng)目因其基礎(chǔ)性、社會(huì)服務(wù)性和公益性，本身不具備抵押條件，而借款人以綜合收益來(lái)平衡項(xiàng)目收支時(shí)，其中的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押在防控貸款風(fēng)險(xiǎn)中就顯得尤為重要。

二是管控第一還款來(lái)源的必要措施。隨著金融系統(tǒng)全面深化信貸管理體制改革，不斷完善信貸管理體制建設(shè)，開始構(gòu)建對(duì)外滿足客戶需求，對(duì)內(nèi)規(guī)劃管理的信貸產(chǎn)品體系。在支持政府主導(dǎo)的各類扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的中長(zhǎng)期項(xiàng)目中，不再采取購(gòu)買服務(wù)、委托代建等單一依靠政府的信用作為貸款第一還款來(lái)源，而是以項(xiàng)目的自身收益或企業(yè)的綜合收益為來(lái)源。諸如景區(qū)門票、污水處理費(fèi)、水費(fèi)等收入，其對(duì)應(yīng)的收費(fèi)權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以權(quán)利質(zhì)押的方式，開始應(yīng)用于信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)中，不但可以將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入合規(guī)管控，還可以對(duì)項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

三是籌集信貸資金的有力手段。通過(guò)加強(qiáng)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押管理，對(duì)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押開立專門的收益賬戶，將對(duì)應(yīng)收費(fèi)權(quán)項(xiàng)下收入歸集至銀行，可以作為籌集信貸資金的有效抓手。如某市分行醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目貸款發(fā)放時(shí)辦理了醫(yī)院收入收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，隨后一年內(nèi)累計(jì)歸集信貸支農(nóng)資金3.49億元，月均歸集2 900萬(wàn)元，全部為醫(yī)院的醫(yī)療收入。

三、存在的問(wèn)題和困難

雖然金融機(jī)構(gòu)在權(quán)力質(zhì)押的普及和運(yùn)用中已取得了一定成效，但仍存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題和困難。

(一)收費(fèi)權(quán)的概念容易混淆。主要體現(xiàn)在對(duì)于收費(fèi)權(quán)辦理登記以后，明確是權(quán)力本身還是對(duì)于對(duì)應(yīng)賬戶本身的質(zhì)押容易混同。收費(fèi)權(quán)質(zhì)押并非專門為收費(fèi)而單獨(dú)設(shè)立的賬戶質(zhì)押，所謂賬戶質(zhì)押實(shí)際上就是對(duì)進(jìn)入賬戶的資金進(jìn)行質(zhì)押，是以賬戶作為質(zhì)押標(biāo)的，該賬戶中進(jìn)入的資金或收取的費(fèi)用，實(shí)際是權(quán)利人根據(jù)相關(guān)合同約定或行政批準(zhǔn)后實(shí)際行使權(quán)力的預(yù)期，即執(zhí)行標(biāo)的為約定的收益所得。當(dāng)債務(wù)人無(wú)法履行還款義務(wù)，債權(quán)人可以依法將對(duì)應(yīng)賬戶凍結(jié)，但能夠受償多少，受限于賬戶中存量的相關(guān)資金收益，類似于保證金質(zhì)押。因而，收費(fèi)權(quán)是一種法定給予的權(quán)力，并非對(duì)于具體收益的確定金額，該權(quán)力是受到法律所保護(hù)且對(duì)于某種特定的具有收益來(lái)源的項(xiàng)目對(duì)其收取費(fèi)用的可能性及合法性。當(dāng)該權(quán)力進(jìn)行質(zhì)押登記后，有無(wú)收益資金入賬或權(quán)利人是否實(shí)際行使了權(quán)利，都不影響收費(fèi)權(quán)的存在。

(二)部分收費(fèi)權(quán)質(zhì)押暫無(wú)法律支撐。在各金融機(jī)構(gòu)的信貸實(shí)踐中，對(duì)于各類質(zhì)押擔(dān)保，如合同項(xiàng)下應(yīng)收賬款質(zhì)押等，已大量運(yùn)用并辦理了相應(yīng)登記手續(xù)，但對(duì)于某項(xiàng)權(quán)利的質(zhì)押仍然比較抽象。收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的一般釋義是指融資對(duì)象用其特定取得的收費(fèi)權(quán)作為還款意愿履行的擔(dān)保方式，向融資機(jī)構(gòu)行申請(qǐng)資金借款的一種擔(dān)保方式，一旦借款對(duì)象不能履行還款責(zé)任時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依據(jù)借款、擔(dān)保合同的相關(guān)約定，轉(zhuǎn)讓其設(shè)定質(zhì)押的特定收費(fèi)權(quán)，以其所得價(jià)款或依據(jù)該收費(fèi)權(quán)取得的收入來(lái)實(shí)現(xiàn)債權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》司法解釋第97條規(guī)定：公路、隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)可以出質(zhì)權(quán)。其他相關(guān)法律法規(guī)未對(duì)除上述收費(fèi)權(quán)之外的其他收費(fèi)權(quán)予以明示。而《中華人民共和國(guó)民法典》對(duì)可出質(zhì)的權(quán)利范圍進(jìn)行了一個(gè)相對(duì)寬泛的定義，其第四百四十條規(guī)定：可出質(zhì)的權(quán)利的范圍中債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列權(quán)利可以出質(zhì)，包括現(xiàn)有的以及將有的應(yīng)收賬款和法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(三)質(zhì)押價(jià)值難以精準(zhǔn)測(cè)算。目前，以某政策性銀行為例，其收費(fèi)權(quán)質(zhì)押項(xiàng)目均經(jīng)過(guò)相關(guān)主管部門的行政許可，同時(shí)我國(guó)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押在各行政主管部門或法律法規(guī)中的規(guī)定較分散，而這種非自行設(shè)立的收費(fèi)權(quán)具有濃重的行政色彩，其收益評(píng)估價(jià)值、權(quán)力或收益對(duì)象等極易受到政策、融資環(huán)境變化的影響而發(fā)生變化。各部門單位對(duì)利益的分歧、職責(zé)劃分等情況，存在是否應(yīng)設(shè)立收費(fèi)權(quán)或特定收費(fèi)權(quán)歸口部門不明確的問(wèn)題，且有關(guān)法律無(wú)明確論斷和判斷依據(jù)，一旦收費(fèi)權(quán)未進(jìn)行公開登記或經(jīng)依法許可，或者收費(fèi)權(quán)的外部環(huán)境發(fā)生變化，出現(xiàn)不得繼續(xù)收費(fèi)或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況，則可能導(dǎo)致當(dāng)初設(shè)立的還款來(lái)源無(wú)法到達(dá)預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)收費(fèi)權(quán)是一種針對(duì)未來(lái)非特定對(duì)象的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)，其價(jià)值受國(guó)家政策、融資環(huán)境、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和期限等多種因素綜合影響。并且隨著融資期限的減少，前期的收費(fèi)收益已經(jīng)逐步得到變現(xiàn)，而與此同時(shí)收費(fèi)權(quán)的預(yù)期價(jià)值實(shí)際在逐步減少，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)維情況不理想、違約事項(xiàng)、政策調(diào)整等情況，都將直接影響質(zhì)權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)。加之收費(fèi)權(quán)質(zhì)押不同于房屋、土地等，沒(méi)有固定交易市場(chǎng)，價(jià)格可比參考性也不強(qiáng)。

(四)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押登記存在一定困難。目前，收費(fèi)權(quán)質(zhì)押登記的規(guī)定在法律和部門單位規(guī)章之中均有不同程度體現(xiàn)，但沒(méi)有形成一個(gè)一致性的登記要求，容易導(dǎo)致收費(fèi)權(quán)無(wú)法登記和查詢的情況。如某環(huán)境綜合治理項(xiàng)目涉及借款人采砂經(jīng)營(yíng)收益權(quán)質(zhì)押，開戶行前往當(dāng)?shù)厮块T等經(jīng)營(yíng)權(quán)行業(yè)主管部門溝通辦理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押登記事宜，對(duì)方均答復(fù)此前從未辦理過(guò)此類業(yè)務(wù)，也未配備人員、系統(tǒng)和設(shè)備，其登記規(guī)范性和流程均達(dá)不到不動(dòng)產(chǎn)抵押登記的標(biāo)準(zhǔn)。又如某電站續(xù)建項(xiàng)目涉及電費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，開戶行將借款主合同、抵押合同、質(zhì)押合同一并協(xié)同借款人到縣公證處公證，并在人民銀行征信中心登記系統(tǒng)上傳質(zhì)押公證書、權(quán)利質(zhì)押清單、質(zhì)押合同等，全面登記了該項(xiàng)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押信息，但在企業(yè)征信、企信寶、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中該質(zhì)押事項(xiàng)均未得到體現(xiàn)，相關(guān)信息也無(wú)法查詢。

(五)質(zhì)權(quán)無(wú)法全程管控。雖然借款人開立專戶管理收費(fèi)權(quán)收益資金，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)，信息不對(duì)稱導(dǎo)致銀行與出質(zhì)人在實(shí)際收費(fèi)金額上存在差異，權(quán)利人可以利用該信息差異在多家金融機(jī)構(gòu)設(shè)定質(zhì)押的，且部分帶有行政色彩的特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)，其收益資金需直接進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)，實(shí)行“收支兩條線”管理，由財(cái)政統(tǒng)籌后予以撥付，其撥付進(jìn)度和金額均無(wú)法有效管控。加上目前行政化色彩的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓，其受讓的主體實(shí)際面臨難以確定的問(wèn)題。受此影響，將無(wú)法有效取得權(quán)利項(xiàng)下收益，對(duì)應(yīng)收費(fèi)權(quán)的質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣等措施實(shí)現(xiàn)起來(lái)也存在一定難度。同時(shí)，收益資金回籠后，對(duì)企業(yè)的資金支付需求沒(méi)有約束力，資金留存賬戶的余額不確定，如出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，雖然進(jìn)行了質(zhì)押登記，但賬戶資金余額難以保證。

四、措施及建議

發(fā)展權(quán)力質(zhì)押是目前金融機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)支持鄉(xiāng)村振興和國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有力抓手，應(yīng)及時(shí)掌握和了解收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的最新政策，通過(guò)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高基層操作人員對(duì)權(quán)力質(zhì)押的政策掌握度和辦理能力。

(一)掌握重點(diǎn)，加強(qiáng)審核。要注意收費(fèi)權(quán)的出質(zhì)人與借款人必須為同一對(duì)象，原則上應(yīng)為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)法人。在測(cè)算質(zhì)押收入時(shí)需審慎，確保其價(jià)值基本客觀合理，在審核收費(fèi)期限與貸款期限時(shí)，要確保貸款期限短于設(shè)定的收費(fèi)權(quán)授權(quán)時(shí)間之內(nèi)。

(二)規(guī)范操作，防患未然。銀行應(yīng)準(zhǔn)確把握權(quán)力質(zhì)押的管理要求，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，守牢風(fēng)險(xiǎn)底線。首先收費(fèi)權(quán)必須依法設(shè)立并具有合法的收費(fèi)依據(jù)，未經(jīng)批準(zhǔn)而自行設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目原則上不得設(shè)定質(zhì)押。其次收費(fèi)權(quán)質(zhì)押合同簽訂后，應(yīng)及時(shí)在人民銀行應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)中進(jìn)行詳細(xì)登記，而對(duì)于在相關(guān)法律法規(guī)中明確了登記主管部門或機(jī)關(guān)單位的，則須同時(shí)向該單位進(jìn)行申請(qǐng)登記公示。如沒(méi)有明確質(zhì)押登記機(jī)構(gòu)的，為了取得對(duì)抗善意第三人的法律效力，應(yīng)由公證機(jī)構(gòu)辦理登記。

(三)加強(qiáng)管理，全程管控。加強(qiáng)權(quán)力質(zhì)押管理必須要做好收益資金的全程管控，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在管理措施中明確收費(fèi)收入全額歸集至收費(fèi)專用賬戶的相關(guān)條款。同時(shí)簽訂好資金監(jiān)管協(xié)議或代收協(xié)議，對(duì)借款人賬戶收支把好關(guān)，尤其要加強(qiáng)收費(fèi)收入歸集和大額款項(xiàng)的支付監(jiān)督，確保還款資金歸集到位和信貸資金?？顚Ｓ?，當(dāng)借款人不能按時(shí)償還貸款本息時(shí)，可以約定從收費(fèi)專用賬戶中扣收資金。

(四)定期監(jiān)測(cè)，確保實(shí)效。開戶銀行要保持與借款人及項(xiàng)目相關(guān)方的緊密聯(lián)系，認(rèn)真按有關(guān)政策規(guī)定做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的金融服務(wù)和貸后管理工作。要積極跟蹤收費(fèi)權(quán)對(duì)應(yīng)收益的履行情況，按月監(jiān)測(cè)收入的增減變化，確保還款來(lái)源有保障。如出現(xiàn)收款不及時(shí)、收入大幅減少等情況，應(yīng)迅速查明原因，并要求借款人及時(shí)補(bǔ)充資金或增加其他抵質(zhì)押物等方式補(bǔ)充還款來(lái)源，同時(shí)視借款人履約情況采取停止發(fā)放新的貸款或提前收回貸款等措施，確保銀行信貸資金本息有保障。