澳大利亞應急管理法律體系探究

文/代海軍

澳大利亞由新南威爾士、昆士蘭、南澳大利亞、塔斯馬尼亞、維多利亞、西澳大利亞等6個州，以及首都地區(qū)和北部地區(qū)2個地區(qū)組成。由于所處地理位置與地質構造的特殊性，造成了澳大利亞比其他國家更富有特點的災害，以及應對災害的不同對策。對澳大利亞來說，主要災害有4種，即風災、森林火災、洪水和地震。同國外多數(shù)發(fā)達國家一樣，在應對災害和進行危機管理的過程中，澳大利亞逐步建立了較為完善的法律體系。

澳大利亞應急管理立法

作為英美法系國家，澳大利亞基本沿襲英國的法律制度，建立了以普通法為基礎的法律體系。目前,澳大利亞立法包括1990年制定的聯(lián)邦憲法與州憲法、聯(lián)邦和州議會制定的法律、法院的判例以及經(jīng)過議會授權或法律授權各級政府制定的法規(guī)和條例。

受英國法的影響,澳大利亞應急管理立法包括直接立法、聯(lián)合立法、授權立法和判例法。直接立法主要根據(jù)憲法授權,由聯(lián)邦議會和州議會共享。聯(lián)邦憲法第51條明確規(guī)定,聯(lián)邦特有的立法權包括國防與外交、財政、人口政策、社會福利、家庭法、工商業(yè)的管理,以及聯(lián)邦與州的相互關系。

從理論上講,這些權力均為聯(lián)邦與州共同享有。聯(lián)合立法主要是各州之間為實現(xiàn)共同目的進行的立法,在應急管理領域，州聯(lián)合立法并不多見。由于法律認定行政部門是法律執(zhí)行機構,如首都地區(qū)應急管理服務局、維多利亞州緊急事務管理局等,它們不享有直接的立法權,因此需要法律授權進行立法。需要指出的是,盡管澳大利亞以英國法為基礎構建其法律制度,但應急管理的法律規(guī)范更多地是以成為法的形式出現(xiàn)。

為保護國內(nèi)民眾免受敵方或災難的危險，澳大利亞1949年簽署了日內(nèi)瓦公約的附屬1997協(xié)議。從州層面看，1942年西澳大利亞州就出臺了消防隊法。但是，直到經(jīng)歷了維多利亞和澳大利亞南部的森林大火事件、悉尼火災事件之后，澳大利亞才意識到危機管理的重要性，開始真正加強應急管理法制建設。

1993年1月1日，澳大利亞成立緊急事務管理局，總部設在首都堪培拉，其主要職責就是從事有關緊急事務管理的政策、計劃、協(xié)調(diào)方面的工作，以及制定各州、地區(qū)援助計劃。1996年9月25日，國家危機管理委員會決定發(fā)展國家災難緩解戰(zhàn)略計劃。在聯(lián)邦的協(xié)調(diào)和推動下，各州、地區(qū)加強了應急管理機構建設，紛紛加強了應急管理的相關立法。

澳大利亞應急管理法律體系

澳大利亞有關應急管理的法律分4個層級：憲法、法律、行政法規(guī)，以及各種計劃、指南和標準，形成了金字塔形的法律體系，共同構成了澳大利亞危機管理和災害防治的法律框架。其中憲法、法律和行政法規(guī)在其適用范圍內(nèi)是必須遵守的，計劃、指南和標準是推薦性的。

憲法

澳大利亞現(xiàn)行憲法于1900年制定，并于1901年正式生效，該法規(guī)定了澳大利亞聯(lián)邦體制以及立法、行政等重要內(nèi)容。根據(jù)憲法規(guī)定，州與地區(qū)具有保護人民生命與財產(chǎn)安全的直接責任，州與地區(qū)必須維持一定的緊急事故處理能力以履行其責任。聯(lián)邦政府居于國家突發(fā)公共事件管理的領導地位，通過發(fā)展政策來完成其責任，聯(lián)邦政府必須支持州與地區(qū)政府發(fā)展其維持突發(fā)公共事件管理能力，并在突發(fā)公共事件的應急與災后的復原階段提供協(xié)助，為特別的危險提供警告與監(jiān)控服務，協(xié)助完成國家的訓練、群眾意識、教育、信息管理與研究活動，聯(lián)邦政府同時也提供其他突發(fā)公共事件管理的處置。

應急管理法律

澳大利亞是一個聯(lián)邦制國家，根據(jù)澳大利亞憲法，聯(lián)邦和各州均有立法權。需要指出的是，在澳大利亞聯(lián)邦層面，并未制定統(tǒng)一的應急管理方面的法律，目前主要是各州、地區(qū)依據(jù)各地實際制定的應急管理法律。如首都地區(qū)《1999年應急管理法》，該法詳細規(guī)定了應急狀態(tài)的宣布、相關部門及人員的職責和權力，以及損害補償和救濟等內(nèi)容,為應急管理提供了法律依據(jù)。該法第19條、第20條分別規(guī)定了其適用范圍和緊急狀態(tài)的宣布,并規(guī)定滿足以下條件時,首席部長可以書面形式宣布進入緊急狀態(tài):一是危機以及發(fā)生、正在發(fā)生或可能發(fā)生；二是危機正處于或將處于一定的規(guī)模狀態(tài)中,包括構成首都地區(qū)人民健康或安全、財產(chǎn)或者環(huán)境的重要威脅，引起首都地區(qū)必須服務的嚴重中斷。昆士蘭州《2003年災害管理法》中明確，“災害”是指由于某事件的影響而導致的嚴重破壞,要求州和其他機構高度反應、協(xié)調(diào)合作，幫助社區(qū)從破壞中恢復。此外，其他各州也制定了相應的應急管理法律。如維多利亞州《2013年應急管理法》、西澳大利亞州《2005年應急管理法》等。

值得一提的是，在法律正式頒布前，形成了大量法律草案。大多數(shù)草案涉及公共事務的管理，主要由相關負責部長的提出。但是，議會成員亦有權提出個人法律草案，并應符合眾議院規(guī)則。

應急管理條例

條例是對法律的進一步細化，使之更具操作性。如澳大利亞首都地區(qū)《2004年應急條例》、澳大利亞北部地區(qū)2011年《防火和應急條例》。以后者為例，該條例于2011年11月1日生效，包括4部分共20條。第一部分是總則，包括對澳大利亞標準、建筑規(guī)范等術語的解釋；第二部分是一般要求，包括防火、易燃物的堆積、煙道、焊接設備，以及對某些建筑物應急計劃的相關要求等；第三部分是違法行為通知、處罰及其撤銷；第四部分是附則。

應急管理規(guī)范、標準和指南等

規(guī)范、標準和指南等是公開發(fā)布的文件，主要為如何遵守法律提供指引，其中規(guī)定了旨在確保材料、產(chǎn)品、方法或服務符合其目的，并始終按照預期方式執(zhí)行的規(guī)范和程序，其規(guī)定的步驟不是強制性的。如澳大利亞建筑規(guī)范、森林防火風險管理計劃、國家緊急風險評估指南等，即屬于此類。迄今為止，澳大利亞標準局已就各種問題制定了近7 000份標準和相關文件。值得注意的是，澳大利亞的法律制度是在英國法影響下以普通法、衡平法為基礎的法律體系，國家標準和規(guī)范一旦在法律或某個司法判決中被引用，則今后即具有法定強制力。如歷史上，澳大利亞建筑和管道通過單獨的立法和行政安排進行管理。自1994年以來,建筑物安全一直受到州和地區(qū)政府的監(jiān)管，其中澳大利亞建筑規(guī)范是所有州和地區(qū)建筑法案和法規(guī)中引用的主要技術規(guī)范。如西澳大利亞州《2012年建筑條例》要求所有住宅的所有者必須安裝符合澳大利亞建筑規(guī)范要求的煙霧報警器。

澳大利亞代表性的應急管理法律

澳大利亞具有代表性的應急管理法律，體現(xiàn)在3個地區(qū)，分別是首都地區(qū)、西澳大利亞州和維多利亞州。

首都地區(qū)應急管理法律是以2004年應急管理法為統(tǒng)領，以2004年應急管理條例為基礎，以各類規(guī)范、指南為補充的法律體系。2004年，應急管理法整合了首都地區(qū)以往頒布的所有應急管理相關法律規(guī)范(最主要的是《1999年應急管理法》)，規(guī)定在緊急情況或即將發(fā)生的緊急情況下的不同聲明，并大幅改寫了1936年森林防火法的相關規(guī)定，包括將首都地區(qū)森林防火委員會向警察局長和緊急服務局提供咨詢建議。

西澳大利亞州自然災害主要是受氣候和環(huán)境影響造成的，例如森林大火、風暴、洪水和颶風。其他危害則是由人造成的，包括石油或化學品泄漏，采礦或工業(yè)爆炸，帶來生命危險以及對財產(chǎn)、農(nóng)業(yè)和環(huán)境造成損害的威脅。目前，西澳大利亞州規(guī)范應急管理的法律主要有5部:1998年西澳大利亞州消防和緊急服務局法案、1942年消防隊法、1954年森林防火法、2002年緊急服務征費法，以及2005年應急管理法。

目前，規(guī)范維多利亞州應急管理的最基礎、最重要的法律是維多利亞州2013年《應急管理法》，依據(jù)該法，建立了維多利亞州緊急事務管理局，任命若干緊急事務管理局專員，負責協(xié)調(diào)對重大緊急事件的響應(包括確保適當?shù)目刂瓢才?，并在1級和2級緊急情況下有效運行。該法還規(guī)定了建立州危機和恢復委員會，負責向維多利亞州政府提供應急管理政策和戰(zhàn)略建議，并對州應急響應計劃以及州緊急恢復計劃的制定及其內(nèi)容，也作了詳細規(guī)定。

澳大利亞應急管理法制特點

應急管理法制化程度高

盡管受英國法的傳統(tǒng)影響深遠，但澳大利亞應急管理法律大多為成文法，法律中明確了應急管理機構政府組織的設置、職能以及相關職權，同時規(guī)定了民間組織和人員，如志愿者活動的依據(jù)，確保在發(fā)生重大災害時應急資源得到充分利用，使得各部門各負其責、盡快投入到相關工作中。

以首都地區(qū)2004年《應急管理法》為例，該法詳細規(guī)定了應急管理的全過程，包括應急管理機構和人員的設置、應急計劃、應急合作等內(nèi)容，如救護車服務局、消防救援局、農(nóng)村消防局局長的任命，國家應急服務中心等相關部門的職責，專業(yè)消防隊伍和志愿者隊伍，以及首都地區(qū)與其他州以及國外之間的合作關系等，為依法進行應急管理提供了法律支撐。

沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦立法

就職業(yè)安全與健康管理來說，2011年11月，澳大利亞議會通過了一項新法案，即《2011年工作健康與安全法》，歷史上首次將聯(lián)邦、州、地區(qū)等職業(yè)健康與安全立法進行統(tǒng)一。需要說明的是，盡管在聯(lián)邦特定立法權中，有一部分為聯(lián)邦議會專有立法權，但澳大利亞保護生命與財產(chǎn)的主要責任在州與地區(qū)政府，因此，迄今為止，針對災害應急管理工作，澳大利亞聯(lián)邦尚未出臺一部統(tǒng)一的法律進行規(guī)制，更多地體現(xiàn)為一種政策引導與協(xié)助，應急管理立法主要由各州按照立法權限實施。由于每個州情況不一，導致其法律法規(guī)存在差異，各州針對不同突發(fā)事件，所對應負責的主管機關名稱也有所不同，但整體看來，功能是類似的。

法律制度形成互為銜接的體系

經(jīng)過多年的努力，澳大利亞應急管理立法已形成憲法、法律、法規(guī)、標準(計劃、指南等)4個層級，國家級、州級法律制度相互銜接補充的體系。其中標準(計劃、指南等)等占據(jù)絕大部分數(shù)量，形成了應急管理的基礎。

如澳大利亞應急管理中心組織一批學者專家和有經(jīng)驗的災害管理者編寫了澳大利亞應急管理系列手冊，并不斷地充實、修訂和擴展系列手冊的內(nèi)容。目前，該應急手冊共分為5個系列:第一個系列是基本原理，內(nèi)容涉及災害應急管理的概念、原則、安排、詞匯和術語；第二個系列是應急管理方法，內(nèi)容涉及災害風險管理、減災規(guī)劃和應急方案的實施；第三個系列是應急管理實踐，內(nèi)容涉及災害救助、災害恢復、災害醫(yī)療和心理服務、社區(qū)應急規(guī)劃、社區(qū)服務、社區(qū)開發(fā)等；第四個系列是應急服務的技術，內(nèi)容涉及應急組織領導、操作管理、搜尋、營救、通信、地圖等；第五個系列為培訓管理。這些技術手冊內(nèi)容豐富全面，既有理論，又有實踐；既有方法，又有操作技能，針對性強。國家將這些手冊分發(fā)到各州應急管理機構、社區(qū)組織、機關的政府部門以及學校，對各州災害管理有很強的指導性，也對提高全社會災害意識有重要意義。

啟示與借鑒

自2018年機構改革以來，我國應急管理體系在調(diào)整中不斷加強，面臨完善應急管理法律體系、提升應急管理法治化水平的重要任務。習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。

總體上看，我國現(xiàn)行應急管理法律體系雖發(fā)展迅速，但并不完善，制定于不同時期的法律規(guī)范、立法目的和調(diào)整對象各異，彼此之間銜接性較差，尤其是《突發(fā)事件應對法》未發(fā)揮應急管理“龍頭法”作用。當前，《突發(fā)事件應對法》修訂已列入全國人大立法工作計劃。在修法過程中，有必要借鑒澳大利亞應急法制建設經(jīng)驗，一方面，對標國際通行的做法，將法名修改為“應急管理法”；另一面，明確“應急管理法”作為應急管理基本法的地位，以此為“龍頭”統(tǒng)領各應急管理單行法，搭建符合我國國情、分工明確、梯次銜接的應急管理法規(guī)標準體系框架。

此外，澳大利亞加強應急管理法制建設的其他做法也可圈可點，如依托社區(qū)志愿者建立相應的基層應急救援隊伍，通過教育、培訓和志愿服務，彌補了專業(yè)應急力量的不足?；鶎討绷α勘∪酰绕涫巧鐣⑴c不足，一直是我國應急管理治理體系建設的短板，也是防控新冠肺炎疫情暴露出的主要問題之一。有必要借鑒國外經(jīng)驗，通過完善相關法律制度，鼓勵和引導社會力量有序參與應急管理，明確相關權利和義務，最大限度發(fā)揮各級各類應急管理組織和人員的能力及水平。