石油企業(yè)公共衛(wèi)生管理問題與對策

睢罡，劉林立，彭衛(wèi)芳

[中海油（廣東）安全健康科技有限責任公司 ，廣東 湛江，524057]

0 引言

企業(yè)作為社會和經(jīng)濟的重要載體，在預防和應對公共衛(wèi)生事件中起著至關重要的作用。筆者長期在石油企業(yè)從事健康安全管理，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，石油企業(yè)目前的公共衛(wèi)生管理體系值得分析和思考。

1 歷史與現(xiàn)狀

1.1 石油企業(yè)自建公共衛(wèi)生系統(tǒng)的歷史

在計劃經(jīng)濟體制的歷史背景下（1953—1978年，即第一個五年計劃到1978年改革開放時期），我國石油企業(yè)自建的醫(yī)療衛(wèi)生機構主要包括防疫站、職業(yè)病防治所、醫(yī)院、衛(wèi)生所、療養(yǎng)院等，專業(yè)服務包括?？崎T診、職業(yè)體檢、職業(yè)病危害監(jiān)測與防治、預防接種、消毒殺蟲、傳染病監(jiān)測、食品衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗鑒定、培訓與科研、學校保健等。防疫站和職業(yè)病防治所承擔著企業(yè)主要的公共衛(wèi)生技術服務工作，為保護廣大職工和家屬身體健康，確保企業(yè)健康發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻。

從2002年開始，伴隨著國有企業(yè)改革和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的進程，企業(yè)辦醫(yī)療衛(wèi)生機構進入社會轉(zhuǎn)型期。承擔健康體檢和醫(yī)療救治的醫(yī)院成為改革的重點，改革模式多樣，如移交地方政府、成立企業(yè)醫(yī)療集團或股份合資醫(yī)院、轉(zhuǎn)型為社區(qū)衛(wèi)生服務中心等[1]。作為公共衛(wèi)生服務主體的防疫站，則大部分以取消或者轉(zhuǎn)讓地方政府的方式而不再承擔相關職責；少部分在2003年后變更為疾病預防控制中心，接受地方政府行政管理，但產(chǎn)權仍屬于企業(yè)，如中石化勝利油田疾病預防控制中心、中海油海洋疾病預防控制中心等，其功能因人員和規(guī)模的限制而相應減弱，主要是預防接種、傳染病監(jiān)測、公共場所檢測檢驗等，且不再有衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能。

《職業(yè)病防治法》規(guī)定了企業(yè)在職業(yè)病防治中的主體責任，故企業(yè)自辦的職業(yè)病防治機構大多數(shù)仍然保留在企業(yè)內(nèi)部，承擔職業(yè)病危害檢測評價、職業(yè)健康管理等職能，其發(fā)展和服務也趨于社會化。以全國92家職業(yè)衛(wèi)生甲級資質(zhì)機構為例，屬于國有企業(yè)性質(zhì)的便有20家，其中石油行業(yè)的企業(yè)為7家。

2018年國務院機構改革，組建國家衛(wèi)生健康委員會和應急管理部，形成了部委、省、市、縣四級衛(wèi)生和應急行政主管機構。目前，各石油企業(yè)按照屬地管理原則，其公共衛(wèi)生服務和衛(wèi)生應急資源均依托當?shù)卣?/p>

1.2 企業(yè)健康安全環(huán)境管理體系現(xiàn)狀

石油企業(yè)屬于高危行業(yè)，建立現(xiàn)代化的健康安全環(huán)境管理體系，是企業(yè)的必然選擇。

通常，石油企業(yè)以三級文件（管理手冊、程序文件、標準指南記錄）框架結(jié)構形成的HSE管理體系，將“人、機、物、料、環(huán)”等因素和各環(huán)節(jié)中的健康衛(wèi)生問題納入管理之中，且以績效考核、合規(guī)性評估等措施得以執(zhí)行落實。此外，為應對突發(fā)事件，在各層級公司制定綜合、專項應急預案和現(xiàn)場應急處置方案，并定期開展各類應急演練，以便檢驗和改進其應急能力，其中涉及的公共衛(wèi)生管理和應急內(nèi)容包括傳染病防控、食品衛(wèi)生和飲用水、職業(yè)中毒、放射防護等。諸如DNV（DET NORSKE VERITAS 挪威船級社）等第三方機構認證、審核，國內(nèi)主管部門開展的各類監(jiān)督檢查、執(zhí)法等行政措施，都是保持HSE管理體系持續(xù)改進和管理提升的有效手段。

在國內(nèi)的大型石油企業(yè)中，企業(yè)自建的衛(wèi)生醫(yī)療體系改革后，職業(yè)病防治機構得以保留，在企業(yè)中繼續(xù)發(fā)揮職業(yè)健康管理、職業(yè)中毒防控等作用。少數(shù)大型油田石油企業(yè)還依托保留的疾病控制中心，開展公共衛(wèi)生服務和技術支持，為企業(yè)公共衛(wèi)生和健康管理提供支撐作用。

2 石油企業(yè)公共衛(wèi)生管理主要問題

2.1 企業(yè)防控體系與行政主管機構聯(lián)動不足

首先，由于地方財政投入不足，基本公共衛(wèi)生資源有限，服務和支持范圍往往更傾向于屬地中小微企業(yè)。對于四大國有企業(yè)而言（中石油、中石化、中海油、中化），因地方政府公共衛(wèi)生資源不足，往往存在“管不到和不想管”現(xiàn)象。其次，近年來事業(yè)單位施行“收支兩條線”政策，事業(yè)單位不再對公共衛(wèi)生服務收費，導致其技術服務主動性和積極性大大下降。以職業(yè)衛(wèi)生檢測評價服務為例，疾病預防控制中心、職業(yè)病防治機構等事業(yè)單位具有較強的技術能力，但受上述政策影響，近年來逐漸減少了社會化檢測評價業(yè)務，而主要完成國家重點職業(yè)病危害因素監(jiān)測項目，企業(yè)也不再能享受優(yōu)質(zhì)低價的公共衛(wèi)生服務。三是近年來“重醫(yī)療輕預防”現(xiàn)象，導致公共衛(wèi)生人才大量流失，政府提供主動服務的人員基礎顯然不足。

石油企業(yè)因?qū)Φ胤焦残l(wèi)生服務政策和內(nèi)容不清，且石油企業(yè)主要以央企、國企或大型私企（如安東、宏華、百勤等，主要以石油勘探、鉆井和其他技術支持）為主。當石油企業(yè)發(fā)生衛(wèi)生事件時，由于考慮社會負面效應等多方面原因，其求助地方政府事業(yè)單位支持的動力不足。以群體性腹瀉為例，如果是輕癥的情況，企業(yè)往往自行開展調(diào)查和處理，通常不會尋求疾病預防控制中心等專業(yè)機構進行食物、病人排泄物病原學檢查，因缺少專業(yè)檢測和對關鍵問題的判斷而不能有效避免此類事故再次發(fā)生。

2.2 企業(yè)公共衛(wèi)生管理缺少專業(yè)性

目前，石油企業(yè)對健康管理的現(xiàn)狀，與“健康中國、健康企業(yè)”的要求仍然有較大差距，健康與公共衛(wèi)生管理未能得到多數(shù)企業(yè)的重視。從企業(yè)HSE考核指標和經(jīng)費兩個維度看，其占比往往是最低的。

受專業(yè)和公司性質(zhì)影響，絕大多數(shù)石油企業(yè)的專職、兼職健康管理人員主要以安全和工程專業(yè)為主，公共衛(wèi)生或醫(yī)學專業(yè)人員極少。企業(yè)重點關注職業(yè)病防控，基本沒有形成“大健康、大衛(wèi)生”的健康理念和管理能力。

HSE管理體系和應急預案的編制，也是由安全評價咨詢機構完成，其中涉及的公共衛(wèi)生管理和應急內(nèi)容、體系內(nèi)容評估評審、現(xiàn)場演練均缺少醫(yī)學相關專業(yè)人員參與和指導，其操作性和實效性有待改進。從內(nèi)容來看，更偏重于事后的“補救”措施，而“治未病”的理念和防控措施顯然不足。

2.3 特殊場所的公共衛(wèi)生管理存在薄弱環(huán)節(jié)

眾所周知，石油企業(yè)的油氣田往往地處偏遠，國內(nèi)的海上鉆井和生產(chǎn)設施、陸地沙漠油田井場等特殊場所，因遠離城市、交通不便等原因，在依托屬地公共衛(wèi)生資源時其效率和效果大打折扣。在海外，石油企業(yè)的油田主要分布在非洲、中東、南美洲等國家，當?shù)匦l(wèi)生資源缺乏、診治水平較低，社會依托差。目前，中國三大石油公司在海外油田的日常醫(yī)療和醫(yī)療轉(zhuǎn)運，主要依靠國際SOS和改制后社會化的“職工醫(yī)院”，但公共衛(wèi)生管理則缺少更專業(yè)的支持。

根據(jù)某機構的調(diào)查，48%的海外企業(yè)未對員工的派遣地點進行健康風險評估，出國工作的十大威脅項中有4項與健康相關。即使是大型國有石油企業(yè)，有限的管理人員和資源，往往也難以應對“大健康”管理的需求，而對于私企或中小型企業(yè)，健康管理資源缺失或不足問題更為突出。以某大型石油企業(yè)在非洲的工程建設項目為例，因瘧疾等傳染性疾病、心理精神疾病、突發(fā)心血管疾病等發(fā)生死亡或緊急醫(yī)療轉(zhuǎn)運回國治療事件時有發(fā)生，現(xiàn)場就診人次大于員工人數(shù)，其海外項目員工健康問題的累計損失已經(jīng)超過了安全事故的損失[2]。

3 對策與建議

3.1 依托公共衛(wèi)生技術服務支撐機構，建立健全健康管理人才隊伍

面對“大健康、大衛(wèi)生”的各類健康問題和公共衛(wèi)生應急，有條件的石油企業(yè)應建立或依托專業(yè)技術支撐機構。其作用可定位于石油企業(yè)HSE戰(zhàn)略決策的參謀部、技術研究中心、信息中心或技術服務中心。一是銜接地方公共衛(wèi)生服務資源，增強企業(yè)公共衛(wèi)生服務和疾病防控能力，為企業(yè)節(jié)省資金，降低風險；二是重點開展職業(yè)病防治技術服務，解決石油企業(yè)塵毒、噪聲等重點危害，杜絕職業(yè)病的發(fā)生；三是研究和推廣良好實踐經(jīng)驗，為企業(yè)提供健康管理咨詢和技術支持，重在預防突發(fā)公共衛(wèi)生事件，保障突發(fā)事件危害降到最低。作為一線生產(chǎn)企業(yè)和政府公共衛(wèi)生事業(yè)單位的橋梁，其優(yōu)勢在于長期服務企業(yè)，熟悉并能切實有效解決企業(yè)需求。

要有效發(fā)揮技術支撐機構的作用，首先，在企業(yè)內(nèi)主要層級的公司設置專職健康管理崗位，由于健康管理涉及的醫(yī)學專業(yè)性很強，引進醫(yī)學專業(yè)尤其是預防醫(yī)學、公共衛(wèi)生管理等專業(yè)人才是最關鍵最基礎的舉措。隨著“健康中國”戰(zhàn)略和“健康企業(yè)建設”試點開展，對健康管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和能力要求越來越高，除了職業(yè)病防控外，心理健康、環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、傳染病防控、健康促進與慢病管理等要求也逐步提升。從投入產(chǎn)出角度分析，少而專的健康管理人才對企業(yè)健康管理效益顯然是有利的，尤其是在高層級的公司內(nèi)。

其次，對于大型石油企業(yè)而言，可依托企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有的職業(yè)病防治機構、疾病預防控制中心或醫(yī)院等機構，逐步拓展其技術服務能力來滿足企業(yè)管理需求?！秶倚l(wèi)生健康委關于加強職業(yè)病防治技術支撐體系建設的指導意見》（國衛(wèi)職健發(fā)〔2020〕5號）中明確提出：支持條件較好的企業(yè)依托現(xiàn)有技術力量設立職業(yè)病防治技術支撐機構，提供有特色、多樣化的技術支撐。

最后，對于規(guī)模較小的石油行業(yè)企業(yè)，可依托社會化的職業(yè)衛(wèi)生技術服務機構或事業(yè)單位，簽訂長期戰(zhàn)略協(xié)議，形成穩(wěn)定而持續(xù)的技術支撐，也是最便捷、經(jīng)濟、有效的模式。

3.2 加快從“被動處置”向“主動預防”理念轉(zhuǎn)變

石油企業(yè)應急體系相對完善，但主要的資源和管理集中在職業(yè)健康方面。目前，《國務院關于實施健康中國行動的意見》（國發(fā)〔2019〕13號）和《健康中國行動（2019—2030年）》，僅在政策層面對企業(yè)提出了相關要求，一是需要進一步在法律法規(guī)層面完善企業(yè)的責任；二是完善相應的技術標準和規(guī)范，從而形成有法可依、有標準可執(zhí)行的體系；三是將健康相關指標納入到各層級政府和企業(yè)考核體系中進行定期監(jiān)督落實。屆時，企業(yè)則必須按照法規(guī)和標準要求，逐步完善、提升其他健康管理和公共衛(wèi)生事件的風險評估和應急能力，并對公共衛(wèi)生管理和應急開展醫(yī)學等多專業(yè)人員評估，確立“預防—主動”型的應急響應體系，采用“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，演練時加強與衛(wèi)生、應急多部門協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)控預警、監(jiān)測和防控。

石油企業(yè)采取“主動預防”模式，重點依托的資源和能力依然是政府的公共衛(wèi)生資源，但企業(yè)自身或依托專業(yè)機構開展公共衛(wèi)生風險識別、評估、監(jiān)控、演練和持續(xù)改進，不斷提升相關人員的應急技能，是最為有效的措施。便于在事件發(fā)生的第一時間作出妥善處置，并能有效銜接政府公共衛(wèi)生資源，將危害降低到最小甚至消滅在萌芽狀態(tài)。

3.3 加強海外企業(yè)等特殊場所的政策和技術支持

政府一般起到監(jiān)督和服務的雙重功能，但對于海外石油企業(yè)等特殊場所，其服務性功能更加重要。政府主要發(fā)揮預警和保障職能，為“走出去”的企業(yè)建立健康和公共衛(wèi)生技術服務中心，提供各類培訓或咨詢服務，提升企業(yè)應對“大健康”的技術水平和管理能力。例如，在新冠肺炎疫情全球肆虐、疫情防控形勢依然嚴峻的大背景下，由國務院國資委于2020年7月成立運營的國內(nèi)首家以中國企業(yè)海外員工健康安全為核心業(yè)務的平臺——中央企業(yè)遠程醫(yī)療平臺，已開發(fā)完成了員工健康監(jiān)測、疫情預警、遠程門診、心理輔導、防疫培訓及指導等多項服務產(chǎn)品，初步形成了監(jiān)測、預警和診治相結(jié)合的“三位一體”綜合能力。

企業(yè)層面，在有政府成立的支撐機構或平臺基礎上，必須建立專職的專業(yè)技術人才庫，并大力利用信息化手段，提升海外特殊場所的健康和公共衛(wèi)生管理水平。根據(jù)屬地的法律要求和健康風險，開展健康風險評估，因地制宜地制定防控策略，配備相應醫(yī)療資源。政府與企業(yè)層面的鏈接，也可通過海外當?shù)氐膮f(xié)會或第三方專業(yè)服務機構等組織，試行類似于“會員制”或“買保險”的少投多保商業(yè)方式，一是便于資源共享，節(jié)省各企業(yè)應對公共衛(wèi)生事件的資金與資源；二是能夠及時調(diào)動專業(yè)機構“主動預防”積極性，提供專業(yè)的技術指導與服務，從而避免公共衛(wèi)生事件的重復發(fā)生；三是會逐步提升海外所在地公共衛(wèi)生應急技能。例如，可依托目前服務范圍較為廣泛的國際SOS，通過增加預防醫(yī)學和公共衛(wèi)生專業(yè)人員來補充傳染病防控、衛(wèi)生應急和其他健康管理等服務；在海外油氣田或海外項目中，各中方企業(yè)可依托總包方的醫(yī)療技術服務機構，通過共同付費、增加各類醫(yī)療人員和技術服務而實現(xiàn)最優(yōu)化資源共享。

此外，應急管理信息化尤為重要。信息化管理不僅避免了大量的重復投入，提高工作人員的專業(yè)服務質(zhì)量，更重要的是將更加快速、及時地實施管控措施，從而提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力，尤其在傳染病監(jiān)測防控、心理健康監(jiān)測、慢性病健康管理等方面效果顯著。

4 結(jié)論

綜上所述，為了有效提升石油企業(yè)的公共衛(wèi)生管理水平和能力，可從以下4個方面重點落實：

1）政府層面，建議優(yōu)化公共衛(wèi)生技術服務機構支撐體系，提升其社會服務主動性和效益。應將石油企業(yè)自建醫(yī)療衛(wèi)生機構納入到政府的公共衛(wèi)生技術服務支撐體系中，給予適當?shù)恼咧С滞猓鼞獜恼吆椭贫壬瞎膭钍聵I(yè)單位性質(zhì)的公共衛(wèi)生服務機構提供社會化服務，既避免公共衛(wèi)生資源浪費，又避免事業(yè)單位公共衛(wèi)生人才流失，從而最大程度地發(fā)揮其效益。

2）企業(yè)層面，建議樹立“大健康、大衛(wèi)生”和“主動預防”理念，并將其納入到公司健康安全環(huán)境管理體系之中。依據(jù)國家層面的健康中國戰(zhàn)略、健康中國行動要求，對標健康企業(yè)建設規(guī)范，逐步建立、完善管理體系中健康管理和公共衛(wèi)生管理要素和內(nèi)容，同時注重企業(yè)的健康管理和公共衛(wèi)生人才隊伍建設，起到事半功倍的效果。

3）公共衛(wèi)生技術服務機構層面，建議發(fā)揮政府和企業(yè)的橋梁作用。利用好公共衛(wèi)生服務支撐體系資源和政策，積極開展政府和企業(yè)的社會化服務，發(fā)揮市場靈活性特點，在技術服務和公共衛(wèi)生人才隊伍建設方面發(fā)揮優(yōu)勢，從而提供全方位的技術服務。

4）政企聯(lián)動統(tǒng)籌資源和需求，逐步建立具有國際化服務能力的公共衛(wèi)生服務體系。在新冠肺炎疫情的背景下，政府層面統(tǒng)籌資源建立的“中央企業(yè)遠程醫(yī)療平臺”服務模式，對于海外企業(yè)醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務起到重要的支持作用。但最終建立由企業(yè)和市場主導、具有國際化服務能力的公共衛(wèi)生服務企業(yè)和體系，才能更加持久有效地為“一帶一路”保駕護航。