環(huán)境治理政策工具組合使用：以蘇州市為例

李 明

（中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

多元共治的環(huán)境治理體系的形成以及環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，體現(xiàn)為并依賴于環(huán)境政策工具的科學(xué)設(shè)計(jì)和運(yùn)行績效。綜合現(xiàn)有的研究成果來看，學(xué)者們對于環(huán)境政策工具的研究主要有兩種視角。一種是對單一類型的環(huán)境政策工具進(jìn)行研究。如探索自愿性環(huán)境政策工具在中國的情境下是否有效、［1］信息型政策工具在環(huán)境治理中的應(yīng)用、［2］市場激勵型環(huán)境政策工具的創(chuàng)新。［3］另一種是對兩種或多種環(huán)境政策工具進(jìn)行比較分析。如從企業(yè)減排的視角對環(huán)境政策工具的比較，［4］或者從政府的視角來研究環(huán)境政策工具的選擇。［5］然而從交易成本理論來看，任何單一的環(huán)境政策工具都有自身的優(yōu)勢和劣勢，因此提高環(huán)境污染防治效果的關(guān)鍵在于政策工具的組合運(yùn)用?；谡{(diào)研和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對2005年至2015年蘇州市水污染防治的管理實(shí)踐進(jìn)行研究。研究蘇州市在環(huán)境治理政策工具組合使用以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)，對其他地區(qū)的環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)具有一定的啟發(fā)價值。

一、環(huán)境污染治理的政策工具創(chuàng)新

我國的環(huán)境管理體系的形成以1973年8月第一次全國環(huán)境保護(hù)會議的召開為標(biāo)志。此后的四十余年，盡管環(huán)境稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)激勵工具也被引入環(huán)境管理過程中，但是以命令控制為政策工具、以環(huán)境管制為核心的環(huán)境管理體系并未發(fā)生根本改變。所謂的命令控制，指的是環(huán)境管制機(jī)構(gòu)要求企業(yè)做出特定行為的直接監(jiān)管。實(shí)踐中，命令控制型的直接監(jiān)管，包括兩種執(zhí)行路徑：一種是為企業(yè)制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，另一種是要求企業(yè)采納特定的生產(chǎn)流程或污染控制技術(shù)。［6］一般來說，這種監(jiān)管模式迫使企業(yè)肩負(fù)著相同的污染控制負(fù)擔(dān)，而沒有考慮到企業(yè)治污的相關(guān)成本。概括來說，命令控制法在實(shí)踐中的弊端包括：首先，命令控制法十分復(fù)雜，需要大量的信息和數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)以設(shè)計(jì)出科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，而取得數(shù)據(jù)的過程耗時耗財耗力；其次，污染企業(yè)之間的異質(zhì)性和治污成本上的差異性使得命令控制法不具有成本效率；最后，命令控制法難以激勵企業(yè)從事環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新，甚至構(gòu)成障礙。

命令控制政策工具在實(shí)踐中所暴露的弊端甚至無效率，催生了經(jīng)濟(jì)工具在環(huán)境污染防治中的應(yīng)用。所謂經(jīng)濟(jì)工具，也被稱為以市場為基礎(chǔ)的政策工具，是指運(yùn)用市場信號為企業(yè)或社會公眾提供激勵，從而誘使它們做出符合政府決策目標(biāo)的行為。常見的經(jīng)濟(jì)工具包括排污權(quán)交易、環(huán)境稅費(fèi)、使用者收費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。理論上，環(huán)境污染防治的經(jīng)濟(jì)工具在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中更具有靈活性和成本收益，然而，界定環(huán)境物品產(chǎn)權(quán)的難度、信息處理和運(yùn)用的成本以及利用市場機(jī)制本身需要的成本，都限制了經(jīng)濟(jì)工具在環(huán)境管理領(lǐng)域的功能發(fā)揮。［7］

命令控制和經(jīng)濟(jì)工具存在的不足，使得環(huán)境污染防治第三代政策工具得以誕生，即環(huán)境教育、信息手段以及自愿途徑等。環(huán)境教育是指通過系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)化的方式，向企業(yè)或公眾傳授有關(guān)環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識，促進(jìn)受眾的知識提升以及價值規(guī)范的確立。信息手段指的是政府、企業(yè)或行業(yè)協(xié)會，借助環(huán)境信息公開、生態(tài)標(biāo)簽、環(huán)境認(rèn)證等手段，傳遞企業(yè)環(huán)境行為信息，從而誘導(dǎo)公眾做出有利于環(huán)境保護(hù)的市場選擇。自愿途徑包括企業(yè)主動采取超越遵從的行為、與管制主體簽訂自愿協(xié)議、由行業(yè)協(xié)會發(fā)起的自愿協(xié)議以及綠色供應(yīng)鏈管理等。不同于命令控制直接規(guī)定企業(yè)控制污染的具體方法，經(jīng)濟(jì)工具、環(huán)境教育、信息手段以及自愿途徑等，它們的共同點(diǎn)是利用經(jīng)濟(jì)激勵、公眾壓力或者道德力量激勵企業(yè)自覺從事環(huán)境行為。

二、環(huán)境治理政策工具選擇：從最優(yōu)方案到工具組合

環(huán)境保護(hù)政策工具箱的豐富化和多元化，使得環(huán)境治理政策工具選擇成為政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通常來說，最終的目標(biāo)就是在特定的背景下選擇出最優(yōu)化的工具。［8］為了指引政策工具的設(shè)計(jì)和選擇，重要的前提條件就是確定評估標(biāo)準(zhǔn)。這里，政策分析者常用的評估標(biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境效果和經(jīng)濟(jì)效率。所謂的環(huán)境效果指的是政策工具的運(yùn)用將產(chǎn)生的環(huán)境影響和績效：一項(xiàng)政策工具的采納，能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)？它對于改善環(huán)境質(zhì)量將產(chǎn)生怎樣的效果？換句話說，一項(xiàng)政策工具對于環(huán)境污染防治目標(biāo)的邊際收益是越大越好。所謂的經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)指的是一項(xiàng)政策工具在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時，能夠以盡可能低的成本。以往，這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)指引著環(huán)境污染防治政策最優(yōu)方案的選擇過程。

然而實(shí)踐中，在環(huán)境污染防治領(lǐng)域，四個方面的因素阻止了單個最優(yōu)方案的獲得，卻同時為政策工具的組合使用提供了根基。首先，環(huán)境效果和經(jīng)濟(jì)效率作為政策目標(biāo)選擇的標(biāo)準(zhǔn)，盡管它們十分重要，然而還必須考慮到其它標(biāo)準(zhǔn)，例如政治合法性、和其它環(huán)境政策的兼容性、分配影響的公正性以及對于環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的動態(tài)激勵等。毫無疑問，任何單項(xiàng)政策工具都難以同時滿足以上諸多標(biāo)準(zhǔn)。其次，當(dāng)今環(huán)境污染問題日益復(fù)雜并且方案選擇具有情境依賴性。過去，工業(yè)廢棄物排放是造成環(huán)境污染的最主要原因。今天，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，使得工業(yè)點(diǎn)源污染、城市生活污染以及農(nóng)業(yè)面源污染共同成為環(huán)境污染的元兇。各種污染源不同的時空特征和危害性程度，需要多種政策工具的靈活使用。再次，環(huán)境污染根源于私人治理結(jié)構(gòu)的多重失敗。以往，命令控制之所以作為環(huán)境污染防治的唯一工具，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)假定環(huán)境污染的存在根源于企業(yè)生產(chǎn)過程的負(fù)外部性。然而，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，外部性理論無論在解釋環(huán)境問題的起源還是提出的解決方案，都是有缺陷的。環(huán)境污染問題的產(chǎn)生，根源于污染外部性、技術(shù)溢出效應(yīng)以及信息不對稱等私人治理結(jié)構(gòu)的多重失敗。［9］因此，解決環(huán)境污染問題不能只依賴于單一的政策工具，而是依賴于多個政策工具的組合使用。最后，降低交易成本的需要。以往“最優(yōu)政策”的實(shí)現(xiàn)，也就是帕累托最優(yōu)所要求的條件，在現(xiàn)實(shí)中通常是不具備的。在這種背景下，多項(xiàng)政策工具的組合運(yùn)用，可以起到相互強(qiáng)化的作用，并且降低交易成本。

總之，環(huán)境管理者為了有效防治環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善，需要從最初尋找單一最優(yōu)的政策方案，走向多項(xiàng)政策工具的組合使用。“政策組合”這個源于經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的概念，逐漸在環(huán)境政策和管理領(lǐng)域受到重視并發(fā)揮作用。［10］在環(huán)境管理領(lǐng)域，所謂的政策組合指的是，為了防治環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境管理者組合使用兩種或兩種以上的政策工具來達(dá)到目標(biāo)，無論這樣的政策工具來自公共部門、私人部門還是第三部門。相比較傳統(tǒng)管制者尋找最優(yōu)的政策工具，當(dāng)今環(huán)境污染治理的中心任務(wù)就是尋求多種政策工具之間的“適當(dāng)性”、“有效性”和“連貫性”，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理過程中環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益之間的均衡。接下來，以實(shí)地調(diào)研和統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對蘇州市環(huán)保部門運(yùn)用政策工具組合防治水污染進(jìn)行案例研究。

三、蘇州市水污染防治的背景和總體效果

99%左右，其中工業(yè)廢水COD（化學(xué)需氧量）排放量穩(wěn)步下降，由2005年的67100噸下降到2015年的44120.61噸（見表2）。蘇州市對環(huán)境保護(hù)的重視和投入，使得水環(huán)境狀況在近年來得到明顯改善（見表3）。

四、蘇州市水污染防治中的政策工具組合

蘇州市位于太湖之濱，是我國特大城市，是江蘇省經(jīng)濟(jì)總量最大的城市，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值位居全國城市前列。其中，蘇州市下轄的常熟市、昆山市、吳江市、太倉市和張家港市這五個縣級市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力均列全國百強(qiáng)縣（市）前五位。在香港《中國城市綜合競爭力評價指標(biāo)體系》報告中，蘇州市城市競爭力位居全國第六位（含港澳臺），僅次于香港、上海、北京、廣州、深圳?！笆晃濉背醯健笆濉蹦?，蘇州市地區(qū)生產(chǎn)總值從2005年的4138.21億元增至2015年的14504.07億元。其它各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展指標(biāo)都得到了大幅度提升（見表1）。

在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的過程中，蘇州市大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)投入。2005年，蘇州市環(huán)境保護(hù)支出不足10億元，到2015年，全年環(huán)保投入576億元。2005年，蘇州市廢水排放量為116555.93萬噸，其中工業(yè)廢水排放量為77681.93萬噸，生活廢水為28874萬噸。2015年，全市廢水年排放量為139659.34萬噸，其中：工業(yè)廢水年排放總量為60506.11萬噸，城鎮(zhèn)生活污水年排放量為79035.08萬噸。從2005年到2015年，蘇州市工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率一直在

環(huán)境保護(hù)，既需要政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視，確立經(jīng)濟(jì)和環(huán)境同步發(fā)展的戰(zhàn)略思想，同時也需要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑，也就是政策工具的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。在工業(yè)化前期，蘇州市地表水總體屬于國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)二類和三類水質(zhì)。然而，上世紀(jì)70年代中后期開始，由于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)化工、造紙、印染以及電鍍等重污染企業(yè)帶來的環(huán)境破壞，蘇州市被稱為“被污染的天堂”。為了遏制嚴(yán)峻的水污染形勢，蘇州市政府一方面注重加強(qiáng)對高污染企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，另一方面在1979年7月頒布了《關(guān)于獎勵綜合利用和“三廢”排放罰款的暫行規(guī)定》，從而在全國率先開始實(shí)行企業(yè)向環(huán)境排放污染物繳納排污費(fèi)的制度。1980年11月，蘇州市頒布的《蘇州市排污收費(fèi)和罰款實(shí)施細(xì)則》，更進(jìn)一步將“污染者付費(fèi)原則”制度化和規(guī)范化。［11］

此后，蘇州市在環(huán)境政策創(chuàng)新方面一直走在江蘇省乃至全國的前列。不難理解，改革開放三十多年來，蘇州市之所以能夠擺脫改革開放前期的嚴(yán)重污染態(tài)勢，同時又能保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，歸功于環(huán)保優(yōu)先方針的確立以及多種環(huán)境政策工具的組合使用。根據(jù)政策工具本身的特征以及實(shí)施主體，本文將蘇州市水污染防治的政策工具組合劃分為傳統(tǒng)工具、政府直接供給、自我管制、信息手段以及環(huán)境教育五種類型。接下來，以實(shí)地調(diào)研以及2005—2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，具體分析蘇州市水污染防治政策工具的組合使用。

表1 蘇州市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展主要指標(biāo)（2005-2015）

表2 蘇州市水污染物排放控制情況（2005—2015）

表3 2005年和2015年蘇州市主要河流水質(zhì)情況

（一）傳統(tǒng)政策工具

水污染防治的傳統(tǒng)政策工具，包括命令控制型和經(jīng)濟(jì)工具。它們是蘇州市環(huán)境保護(hù)部門防治水污染過程中使用最早且最普遍的手段。命令控制型政策工具的作用原理是基于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或污染控制技術(shù)的設(shè)定來對企業(yè)生產(chǎn)行為加以限制。如果說命令控制型政策工具具有直接性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，那么經(jīng)濟(jì)工具的共同點(diǎn)是利用市場信號對企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行激勵。

命令控制型政策工具的效果，在一定程度上取決于環(huán)境監(jiān)察的力度和超標(biāo)處罰的額度。通過環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，近十年來，蘇州市環(huán)保局不斷加大執(zhí)法力度，出動環(huán)境執(zhí)法人數(shù)、檢查企業(yè)廠次都在穩(wěn)步增加（見表4）。特別是“十二五”以來，蘇州市每年出動環(huán)境監(jiān)察人員都是10萬人次以上，檢查企業(yè)廠次在5萬以上，立案偵察數(shù)量在500件以上。而在經(jīng)濟(jì)工具方面，蘇州市環(huán)保局主要使用的方法包括違規(guī)處罰、排污費(fèi)征收以及正在探索中的排污權(quán)交易制度。總體來看，在工業(yè)點(diǎn)源水污染防治中，命令控制型和經(jīng)濟(jì)工具通常組合使用，相互補(bǔ)充，并且構(gòu)成其它環(huán)境政策工具有效運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）政府直接供給

由于環(huán)境物品具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性，因此，政府經(jīng)常通過直接生產(chǎn)的方式來提供環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。任何類型的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都意味著大量的資金投入。在“十二五”期間，蘇州市每年將新增財力的10%～20%用于水污染防治和相關(guān)環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)。僅以2015年為例，蘇州市在太湖水污染防治中完成投資40.67億元，在陽澄湖生態(tài)優(yōu)化方面的投資達(dá)到20.26億元。除了污水處理項(xiàng)目的投入以外，蘇州市在水污染防治中越來越重視流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供，通過大力保護(hù)和修復(fù)濕地的方法，促使水環(huán)境生態(tài)功能的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

然而，在高污染型企業(yè)星羅密布的太湖流域，水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最根本的途徑還在于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。2002年底，蘇州市高新區(qū)率先全面啟動、制定并在全國首家通過了生態(tài)工業(yè)園建設(shè)規(guī)劃，成為原國家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)的13個國家生態(tài)工業(yè)示范園之一。2008年3月31日，經(jīng)過國家環(huán)境保護(hù)部的驗(yàn)收批準(zhǔn)，全國共有3家生態(tài)工業(yè)園區(qū)被正式命名為首批“國家生態(tài)工業(yè)示范園”，而蘇州市獨(dú)占其中2家。截至2015年底，全國共有36家國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，蘇州市共有5家。總之，無論在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，還是流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或者生態(tài)工業(yè)園建設(shè)，蘇州市在全國都位居前列。

（三）企業(yè)（行業(yè)）自我監(jiān)管

在工業(yè)水污染防治中，傳統(tǒng)命令控制型政策工具的效力，是建立在四個方面的假設(shè)之上：（1）政府對相關(guān)的影響因素有著充分的了解，如發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)、對單個企業(yè)的污染減少的邊際成本的了解、對企業(yè)污染的破壞成本的了解等；（2）政府按照公共利益行事，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會福利最大化；（3）所有的企業(yè)都清楚了解政府的行為，而且以理性的方式予以回應(yīng)；（4）政府與企業(yè)之間不存在著交易成本。［12］然而現(xiàn)實(shí)中，政府與企業(yè)之間存在信息雙向不對稱，因此假設(shè)（1）（2）（3）都是不成立的，由此導(dǎo)致政府對企業(yè)環(huán)境監(jiān)管成本很高，假設(shè)（4）也就不成立。外部監(jiān)管給政府和企業(yè)帶來的高昂成本，促使環(huán)境自我監(jiān)管工具的產(chǎn)生。從實(shí)施主體來看，環(huán)境自我監(jiān)管包括單個企業(yè)發(fā)起的、行業(yè)協(xié)會發(fā)起的，或者政府和企業(yè)之間簽訂的環(huán)境協(xié)議。近幾年，這幾種環(huán)境自我監(jiān)管工具都在蘇州市得以嘗試。以2010年為例，蘇州市新增

ISO14000論證企業(yè)60家，同時有34家重點(diǎn)企業(yè)通過清潔生產(chǎn)審核。單就清潔生產(chǎn)來說，這34家重點(diǎn)企業(yè)共獲得經(jīng)濟(jì)效益12818.86萬元，節(jié)水724.3萬噸，減排廢水308萬噸，減排COD129.5噸。公私環(huán)境協(xié)議是國際上近年來實(shí)施自我監(jiān)管的最普遍手段，近年也被引入蘇州市環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。例如，2009年7月，蘇州市滄浪區(qū)環(huán)保局與46家餐飲單位簽訂了《滄浪區(qū)環(huán)保行政合同》。這項(xiàng)政策實(shí)施兩年多以來，不僅受到了餐飲企業(yè)的一致好評，而且對于滄浪區(qū)餐飲企業(yè)的油煙、污水和噪聲控制起到了明顯效果，并醞釀在其他行業(yè)的污染控制中加以推廣。

表4 蘇州市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2005—2015）

（四）環(huán)境信息手段

自20世紀(jì)90年代起，環(huán)境信息手段作為一種環(huán)境保護(hù)政策工具在美國等西方國家受到歡迎。信息手段之所以在環(huán)境保護(hù)中受到重視并得到廣泛運(yùn)用，與兩個方面的推動力是分不開的：一方面是綠色環(huán)境運(yùn)動，另一方面是污染控制中的信息不對稱難題。通常來說，信息手段表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)或者第三方發(fā)布企業(yè)總體環(huán)境績效或者具體產(chǎn)品的環(huán)境信息。命令控制、經(jīng)濟(jì)工具或者自我監(jiān)管等政策工具的共同點(diǎn)是在企業(yè)和監(jiān)管主體之間形成博弈。而信息手段在一定程度上依賴第三方力量，誘使企業(yè)作出有利于環(huán)境保護(hù)的行為。這里的第三方，包括消費(fèi)者、投資者、社區(qū)、供應(yīng)鏈、環(huán)保團(tuán)體等。

我國環(huán)境信息手段的使用，起源于1999年世界銀行項(xiàng)目“工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息公開化研究”在江蘇鎮(zhèn)江市的應(yīng)用。［13］為了促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境管理，控制污染排放，蘇州市從2000年開始實(shí)施企業(yè)環(huán)境行為信息公開化制度，每年對參評企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行評判，分別用綠、藍(lán)、黃、紅、黑五種顏色代表企業(yè)環(huán)境行為很好、好、一般、差、很差，被人們稱為“五色榜”（見表5）。這項(xiàng)制度經(jīng)過十余年的推行和改進(jìn)，取得了三方面主要成效：（1）極大地調(diào)動了企業(yè)的參與積極性：參與企業(yè)數(shù)從2000年的68家發(fā)展到2005年的1540家，再到2015年的2908家；（2）提高了社會公眾參與環(huán)境管理的熱情和渠道：公眾可以在每年的世界環(huán)境日到來之際，通過網(wǎng)站或者報紙獲得企業(yè)環(huán)境信息，參與環(huán)境監(jiān)督；（3）激發(fā)了企業(yè)致力于污染控制和環(huán)境保護(hù)的自覺性：開展企業(yè)環(huán)境行為評價不是目的，而將環(huán)境行為評價和優(yōu)惠政策以及綠色信貸系統(tǒng)結(jié)合起來，能夠?qū)ζ髽I(yè)產(chǎn)生更大激勵。環(huán)境信息手段的運(yùn)用，不僅能夠調(diào)動社會力量監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為，促進(jìn)公民參與，而且能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管中的信息不對稱，降低交易成本。

（五）環(huán)境教育手段

在水污染防治中，制度規(guī)則和技術(shù)創(chuàng)新毫無疑問是重要的，然而，環(huán)境意識和環(huán)境知識則是規(guī)則遵從和技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)。倘若社會公眾或者企業(yè)主體缺乏對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)同和對污染控制的知識技能，那么，無論是命令控制、經(jīng)濟(jì)工具或者自我監(jiān)控，都是無稽之談。水污染防治中的教育手段，就是通過向公眾或其他社會主體傳播水資源價值和水污染防治方面的科學(xué)知識，提升受眾的環(huán)境知識，樹立防治水污染和保護(hù)潔凈水資源的主動性和價值規(guī)范。環(huán)境教育并不等同于單向的環(huán)境宣傳或者知識灌輸，而包括“關(guān)于環(huán)境的教育”、“在環(huán)境之中的教育”以及“為了環(huán)境的教育”。換句話說，水污染防治中的教育手段運(yùn)用，需要參與、創(chuàng)新和績效，“增加公民的環(huán)境知識，培養(yǎng)公民的行動能力，并且誘導(dǎo)公民采取負(fù)責(zé)任性的態(tài)度和行為”。［14］

表5 蘇州市企業(yè)環(huán)境行為信息公開實(shí)施情況數(shù)據(jù)（2005—2015）

表6 蘇州市水污染防治中的環(huán)境教育手段（2005—2015）

蘇州市環(huán)保局注重環(huán)境教育手段在水污染防治中的應(yīng)用，圍繞主題，創(chuàng)新形式，強(qiáng)調(diào)參與，提升績效（見表6）。除了利用電視、網(wǎng)絡(luò)以及報紙等媒體進(jìn)行環(huán)保教育以外，蘇州市環(huán)境教育主要包括三類：環(huán)境宣傳教育月的系列主題活動；水污染防治知識的專題培訓(xùn)；以及面向所有公民的環(huán)境行動倡導(dǎo)。這些目標(biāo)明確、形式多樣、注重參與、循序漸進(jìn)的環(huán)境教育活動，能夠體現(xiàn)環(huán)境教育的真諦，即“關(guān)于環(huán)境”、“在環(huán)境之中”和“為了環(huán)境”。蘇州市環(huán)境教育對水污染防治績效提升的作用說明，具有遠(yuǎn)見卓識、擁有技能并積極主動的公民社會，乃是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵。

五、小結(jié)

行政主導(dǎo)型環(huán)境治理沒有從根本上扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢。環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理總體改善的重要路徑。環(huán)境政策工具的組合使用是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。從理論上，環(huán)境政策工具的組合使用取決于四個方面的因素。

首先，環(huán)境污染防治的政策工具需要同時考慮環(huán)境效果、經(jīng)濟(jì)效率、政治合法性、制度兼容性以及技術(shù)激勵等諸多目標(biāo)，而任何單一的政策工具都無法同時滿足。其次，工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)，工業(yè)點(diǎn)源污染、農(nóng)業(yè)面源污染以及城市生活污染等都有著自身的特征，任何單一的政策工具都無法既有效率又有效果地防治眾多異質(zhì)性的污染源。再次，環(huán)境污染問題不僅僅作為企業(yè)生產(chǎn)過程中的負(fù)外部性存在，而且伴隨著技術(shù)溢出效應(yīng)以及信息不對稱等問題。解決私人治理結(jié)構(gòu)的多重失敗，需要兩種以上的政策工具組合方案。最后，政策工具的組合使用，能夠起到相互補(bǔ)充的作用，并且降低交易成本。

基于實(shí)地調(diào)研以及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)研究了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的蘇州市是如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境同步發(fā)展的。從2005年至2015年，蘇州市地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、一般財政收入以及一般財政支出等都翻了一番以上。與此同時，在此期間，蘇州市工業(yè)廢水排放量以及工業(yè)廢水COD排放量都在穩(wěn)步下降。當(dāng)然，城市化水平和人民生活水平的提高，使得此期間蘇州市生活廢水排放量迅速上升，不過，生活廢水處理率卻有了大大提高，從而減少了生活廢水排放對于水環(huán)境的壓力。在此背景下，2015年蘇州市主要河流污染情況相比較2005年有了較大程度上的改善。文章運(yùn)用政策工具理論，對蘇州市水污染防治進(jìn)行了系統(tǒng)性的政策分析，將蘇州市水污染政策工具分為傳統(tǒng)工具、政府直接供給、企業(yè)自我監(jiān)管、環(huán)境信息供給以及環(huán)境教育手段五種類型，并且具體探究了這些政策工具的內(nèi)在構(gòu)成和組合運(yùn)用情況。研究表明，環(huán)境污染防治過程中政策工具的組合使用，不僅是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本標(biāo)志，而且是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理顯著改善的有效途徑。

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