從檔案管理走向檔案治理的實現(xiàn)路徑

文/朱小瑜

伴隨著國家治理方式的逐步改革，檔案管理作為國家管理方式的重要組成部分，必然要實施調(diào)整，檔案治理模式也隨之走進(jìn)人們的視野。因此，要加速完善檔案治理體系，提高檔案治理效率，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。檔案管理和檔案治理雖然只是一字之差，但兩者在理念和執(zhí)行層面都存在本質(zhì)差異，有必要對此進(jìn)行深入研究[1]。

一、檔案管理和檔案治理

檔案管理是指相關(guān)檔案部門對國家和各地區(qū)的檔案事業(yè)進(jìn)行有紀(jì)律、有計劃地監(jiān)督和指導(dǎo)，協(xié)調(diào)內(nèi)、外部關(guān)系。隨著檔案管理不斷發(fā)展，從初期較為簡單的“收、管、用”逐步拓展到檔案教育、科研、外事、宣傳、行政管理等多維度工作內(nèi)容，逐步產(chǎn)生并形成了檔案事業(yè)體系，從而推進(jìn)檔案管理治理理論的發(fā)展。

檔案治理，是以檔案管理為基礎(chǔ)，并對其進(jìn)行傳承和延展的一種重要方式，在未來檔案事業(yè)的發(fā)展中具有重要作用。但檔案治理與檔案管理之間存在一定的差異，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，理念上不同。檔案管理秉持“國家本位”理念，檔案部門往往對檔案事務(wù)具有壟斷地位，將社會隔絕于檔案體系之外，雙方二元對立。而檔案治理則奉行“社會本位”理念，通過與社會加強(qiáng)溝通、合作，強(qiáng)調(diào)雙方平等參與，原有的檔案部門進(jìn)行權(quán)力下放，讓更多的社會組織參與檔案事務(wù)。

第二，主體上不同。檔案管理由于權(quán)利的單一維度，其主體是國家的政府及檔案部門，檔案管理的主體出現(xiàn)“只此一家”的形勢，導(dǎo)致整個檔案系統(tǒng)較為閉塞，過于突出中心化。而檔案治理則強(qiáng)調(diào)的是多中心原則，更符合社會中心主義色彩。其主要表現(xiàn)為檔案部門和社會多元共治，雙方處于平等地位，共同管理檔案事務(wù)。

第三，過程上不同。檔案管理相較于檔案治理而言，其管理主體較為單一，檔案管理是檔案部門通過國家賦予其職能進(jìn)行管理，導(dǎo)致存在單一維度和垂直化管理模式等問題，隨著業(yè)務(wù)的不斷深入，也只是通過增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員等方式來強(qiáng)化事務(wù)管理。而檔案治理則是通過豐富管理主體、加強(qiáng)各主體之間的多維傳動，構(gòu)建出一套多元主體、多維互動的檔案治理體系，充分利用社會資源來完善檔案事務(wù)的管理。

第四，工作內(nèi)容上不同。檔案管理主要是檔案部門對體制內(nèi)的政府部門及企事業(yè)單位的檔案事務(wù)進(jìn)行管理。而檔案治理基于其多元主體的特性，能更好地拓展管理對象，例如，家庭檔案、私人檔案館等體制外的檔案事務(wù)，從而拓寬管理對象的廣度。

第五，目的不同。檔案管理首要目的是保障國家利益，保證國家檔案資源的安全性，其次才是為了社會公眾服務(wù)，這在一定程度上忽視了社會公眾利益。而檔案治理強(qiáng)調(diào)利益的多元化，可以彌補檔案管理這方面的不足，更好地平衡國家利益、社會公眾利益之間的關(guān)系，確立共同目標(biāo)，協(xié)同合作，最終確保不同階層和主體的利益實現(xiàn)[2]。

二、檔案管理邁向檔案治理的必然性分析

作為國家治理中的一個重要組成部分，檔案治理是對傳統(tǒng)檔案管理模式的升華，其內(nèi)容和層次也更加豐富、全面，因此，從檔案管理邁向檔案治理已成為必然。

（一）外部環(huán)境：是對治理環(huán)境變化的必然要求

1.制度環(huán)境的變化

隨著國家治理時代的到來，從古至今的經(jīng)驗來看，檔案管理模式的革新都與所處的環(huán)境有關(guān)。在政府管理時期，檔案管理為管理型模式，通過設(shè)立不同的檔案機(jī)構(gòu)，對檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理?，F(xiàn)階段，國家在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程”，標(biāo)記著我國正式邁入“國家治理時代”，其要求政府將部分權(quán)利釋放給社會，厘清權(quán)力邊界，培育社會力量，開發(fā)社會潛能，給予社會管理更充裕的社會資源和部分權(quán)利，加強(qiáng)社會整體的治理能力，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。檔案事業(yè)作為國家治理的重要分支，國家治理理念也必將在檔案管理中奉行，因此，檔案部門要緊隨時代變化，必須完善檔案治理體系，以提高檔案治理能力作為行動綱領(lǐng)，推動檔案事業(yè)向現(xiàn)代化治理模式邁進(jìn)。

2.社會環(huán)境的變化

隨著我國公民社會的日益壯大，公眾整體更具主動性，擺脫傳統(tǒng)被動接受的姿態(tài)，公眾整體的自主意識和批判精神逐漸提高，公眾對社會建設(shè)的投入也越來越大。隨著公眾自主意識的覺醒，檔案治理的推廣也必能激發(fā)社會公眾對檔案事務(wù)的熱情，使公眾更加身臨其境地參與到檔案事務(wù)中，也拓寬了檔案部門的發(fā)揮空間。傳統(tǒng)檔案管理模式的單一主體已然無法滿足新時代社會公眾對檔案的需求，因此隨著社會公眾和組織的發(fā)展，原有的檔案管理部門也必然放權(quán)，從而促進(jìn)檔案事業(yè)管理體制的改革，開放檔案事業(yè)系統(tǒng)，由傳統(tǒng)的檔案管理模式向更加開放、共融的檔案治理模式轉(zhuǎn)變。

3.技術(shù)的變化

隨著信息技術(shù)的普及，人類已正式步入大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)普遍具備爆炸式發(fā)展、信息深度共享并高度分散等特征，導(dǎo)致現(xiàn)階段的信息資源空間結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變。2005年以前，政府是信息資源的最大持有者，占比約80%，其中政府部門的信息機(jī)構(gòu)，如圖書館、檔案中心等成為重要載體。但隨著時代的發(fā)展，麥肯錫公司在2011年的統(tǒng)計報告中顯示，現(xiàn)階段的政府信息資源僅占數(shù)字信息資源的12%左右，這表明大數(shù)據(jù)時代下，數(shù)字信息資源的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，其持有主體也更加多元。為了能更快適應(yīng)現(xiàn)代社會，我國檔案部門也要了解大數(shù)據(jù)時代信息高度分散這一現(xiàn)狀，清楚原有的核心載體地位發(fā)生動搖的根本事實，如果不改變傳統(tǒng)的檔案管理模式，很難跟上時代的步伐。因此，檔案部門要與時俱進(jìn)，通過借助社會公眾的力量實現(xiàn)檔案信息的自主管理，確保國家檔案記憶的完整性。檔案部門也要將部分權(quán)力下放到社會公眾，共同建立一套完善的檔案信息治理體系，充分發(fā)揮社會公眾的集體力量；隨著信息技術(shù)在大數(shù)據(jù)時代的飛速發(fā)展，融入人工智能、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)也可以更好地推動檔案事業(yè)的發(fā)展。

（二）內(nèi)部結(jié)構(gòu)：沖破檔案工作困局的必然選擇

1.社會參與度不足

在全面深化改革時代背景下，公眾的主體地位和創(chuàng)造精神必然成為檔案事業(yè)未來發(fā)展的重要途徑?；仡櫃n案事業(yè)的歷史，公眾普遍被視為檔案服務(wù)的被動享用者，無法真正融入檔案事務(wù)，例如，在檔案事務(wù)的管理決策、體系建設(shè)和利用服務(wù)等方面，公眾參與度都十分受限，也就導(dǎo)致了缺乏以公眾為主體的組織。但隨著新時代的來臨，檔案工作不能僅是檔案部門的“一枝獨秀”，也要充分尊重社會公眾在檔案工作中的主體地位，鼓勵更多的公眾和組織進(jìn)入檔案事業(yè)，從而建立一個社會各方共同參與、管理建設(shè)的檔案事務(wù)環(huán)境，促進(jìn)檔案管理邁向檔案治理的轉(zhuǎn)變。

2.難以滿足社會公眾服務(wù)需求

傳統(tǒng)的檔案管理模式已無法適應(yīng)新時代檔案事務(wù)的需求，其問題主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，在傳統(tǒng)檔案管理模式中，一般只注重數(shù)據(jù)的收集，忽視了數(shù)據(jù)的有效運用。而傳統(tǒng)的檔案管理以檔案部門為主體，奉行的管理模式也較為封閉，服務(wù)社會公眾并非其工作的主要目標(biāo)。檔案部門也更偏重對檔案的收納和整理，往往忽視了檔案資源的利用價值，無法發(fā)揮檔案資源的實際價值，而檔案部門的法規(guī)制度也更傾向于對檔案資源的管理，而不注重對公眾的檔案權(quán)利的保障。

第二，檔案管理無法滿足當(dāng)下社會多元化的需求。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，檔案服務(wù)也隨著時代發(fā)展而更加復(fù)雜。目前，檔案資源仍多為檔案部門所掌握，與公眾密切相關(guān)的檔案組織資源嚴(yán)重缺乏，無法滿足現(xiàn)階段公眾對于檔案多元化的利用需求。檔案管理依然采用“看門收攤”這種相對被動的管理方式，早已無法滿足現(xiàn)階段的檔案管理需求，且檔案部門的服務(wù)效果明顯滯后，面對公眾需求時的態(tài)度依舊強(qiáng)硬。因此，當(dāng)前的檔案管理模式急需與時俱進(jìn)。強(qiáng)化服務(wù)意識，了解公眾的檔案利用需求，是未來檔案管理事業(yè)發(fā)展的重要保障。

3.檔案事務(wù)管理效能有待全面提升

傳統(tǒng)的檔案管理模式由于受限于自身的人力物力，系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間也缺乏聯(lián)動，導(dǎo)致檔案事務(wù)效率低下。而檔案治理通過分散權(quán)力，借助社會公眾力量，將職責(zé)進(jìn)行分工，構(gòu)建一套多元主體的檔案管理模式，解決信息過于碎片化和獨立化等問題，從內(nèi)在提高檔案事務(wù)管理效率。檔案治理還具備協(xié)同管理等優(yōu)勢，通過加強(qiáng)各組織、各部門之間的聯(lián)動并協(xié)同合作，建立一套多維度、高傳動性的檔案管理體系，實現(xiàn)信息資源的高度整合，并合理利用各組織、各部門的優(yōu)勢進(jìn)行互補，全面提升檔案管理效能。檔案治理還可以運用前沿科技，通過云計算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)對信息資源進(jìn)行收集、組織加工并合理運用，為公眾提供自主化、數(shù)據(jù)化、智能化的檔案信息管理服務(wù)，提高自身管理服務(wù)質(zhì)量，滿足日益增加的社會資源利用需求。

三、檔案管理走向檔案治理的有效措施

（一）樹立檔案治理理念

任何正常工作的開展，理念都是先導(dǎo)條件。因此，想要實現(xiàn)檔案管理向檔案治理的有效過渡，必須注重檔案治理理念的先導(dǎo)作用。檔案治理要有效優(yōu)化以往的檔案管理中的弊端，改善整個治理狀況。將多元共治作為根本理念，治理的主體不能過于單一，而應(yīng)將主體范圍有效擴(kuò)展，實現(xiàn)一種更為優(yōu)化的治理體系，這種治理體系在治理主體上必須是多層次的，而不是以往的檔案管理時期那樣，出現(xiàn)檔案領(lǐng)域的相關(guān)管理部門以及一些公安機(jī)關(guān)人員的壟斷局面，而應(yīng)為檔案治理的主體注入更多的新鮮血液，加強(qiáng)全社會對檔案治理工作的參與程度，使社會發(fā)展和檔案管理相互協(xié)調(diào)發(fā)展，社會組織以及公民與檔案管理的相關(guān)管理人員要實現(xiàn)某種程度上的合作共治關(guān)系。檔案治理的相關(guān)管理人員一定要改變以往的看法，將社會組織和公民視為檔案治理的主體，要對社會組織和公民進(jìn)行檔案治理工作方面的培養(yǎng)和提升，使其能充分了解檔案治理內(nèi)部的工作情況，從而實現(xiàn)社會組織和公民在檔案治理相關(guān)事務(wù)的決策和管理方面工作上的參與程度。這樣，才能真正實現(xiàn)“社會本位”的根本治理理念。與此同時，不能將檔案治理的重?fù)?dān)全部分配給社會組織和公民，以往檔案管理的相關(guān)工作人員以及相關(guān)公關(guān)機(jī)關(guān)中的相關(guān)人員還應(yīng)履行其原本的工作職責(zé)。應(yīng)注重在部門內(nèi)部更多地強(qiáng)調(diào)多元治理的治理理念，強(qiáng)化檔案領(lǐng)域的相關(guān)部門的治理職能，發(fā)揮比以往檔案管理時期更好的主導(dǎo)作用，重點發(fā)展核心業(yè)務(wù)，創(chuàng)造更好的檔案治理環(huán)境。

（二）強(qiáng)化檔案工作系統(tǒng)開放

在實際工作過程中，檔案工作一定要注重開放性，檔案的行政管理系統(tǒng)一定要強(qiáng)化這一觀念。檔案工作不能是封閉式的，它要承擔(dān)起社會發(fā)展的責(zé)任，因此開放性是檔案工作必不可少的工作特點。檔案的行政管理部門要做到工作的開放性，可以從很多工作環(huán)節(jié)上入手。要著重對重大檔案治理的工作規(guī)劃以及法律法規(guī)的政策制定，而一些較為局部的細(xì)小工作可以外派給一些社會組織和公民進(jìn)行，簡單說就是宏觀調(diào)控工作還是應(yīng)當(dāng)由檔案的行政管理部門進(jìn)行，而一些較為微觀的細(xì)節(jié)工作完全可以通過調(diào)動社會組織以及公民在檔案治理工作上的積極性來完成。這樣就能在實現(xiàn)行政部門和社會組織與公民相互協(xié)調(diào)工作的同時，保障整個檔案治理工作按時按標(biāo)準(zhǔn)完成。檔案工作系統(tǒng)的開放性得到加強(qiáng)后，才能實現(xiàn)整個檔案治理工作的穩(wěn)步進(jìn)行。

（三）創(chuàng)新檔案治理方式

檔案的治理方式不能總是循規(guī)蹈矩，相較于以往的檔案管理模式，檔案治理要做出相應(yīng)的調(diào)整。首先，發(fā)揮市場化方式在檔案治理中的積極作用。檔案的治理活動完全可以科學(xué)、合理地應(yīng)用市場性的一些有利特征和方法來實施和開展。檔案治理的相關(guān)部門可以結(jié)合檔案治理的工作特點，綜合考慮市場經(jīng)濟(jì)體制下的市場環(huán)境，將一些市場化的治理方式引入檔案治理工作中，提高檔案治理的工作效率和工作質(zhì)量。具體來講，現(xiàn)階段存在的一些市場化管理有效的方式有合同外包以及公私合作等，還有一種較為有效的方式是經(jīng)濟(jì)補助。將三種市場化的管理方式引入到檔案治理工作中將會是一項有益的嘗試，不僅能充分發(fā)揮以往的管理模式中的優(yōu)勢特點，而且能充分利用市場化管理方式中的優(yōu)點。兩者優(yōu)勢互補，在實現(xiàn)更好的經(jīng)濟(jì)效益的同時，還提高了檔案治理工作的社會效益。其次，運用社會化方式，這種方式實際上在以往的檔案管理階段就已經(jīng)得到了充分的發(fā)揮和利用。在新時期的檔案治理階段，社會化管理方式可以做出一些合理、有效的調(diào)整，這是一種充分發(fā)揮社會志愿性質(zhì)的方法，能實施更具經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的檔案治理工作。這種管理方式在應(yīng)用過程中，能與社會發(fā)展有一個極其親切的貼合，能充分調(diào)動社會組織和公民在檔案治理工作中的積極作用。社會化的方式目前也有很多種形式，較為有效且應(yīng)用成效明顯的有以下幾種，包括志愿者服務(wù)以及公眾參與，還有一些個別的家庭或個人、自我的服務(wù)工作等。這是檔案管理工作中可以有效運用的社會化管理方式。

（四）建設(shè)檔案治理的法治環(huán)境

我國是一個法治社會，在這樣的社會背景下，任何工作的開展都離不開法律的管理和制約，當(dāng)然也不能缺少法律的保護(hù)。檔案治理工作也不例外。法律相關(guān)部門要做好這方面工作的建設(shè)，要針對檔案治理制定一些相關(guān)的法律法規(guī)，不僅僅要對檔案治理工作進(jìn)行工作上的法律規(guī)范和約束，而且也要做好對檔案治理工作的法律保護(hù)，為檔案治理工作提供可靠的法律保障。對一些違規(guī)違法行為要進(jìn)行合理有效的懲罰，對檔案治理工作中不合理的工作情況進(jìn)行有效約束，要采取一些法律措施，使檔案治理工作能及時調(diào)整和改善。檔案治理工作是對全社會的發(fā)展負(fù)責(zé)的重要工作，因此法律相關(guān)部門還要對全社會進(jìn)行法律教育宣傳方面的工作，開展定期的普法活動，以增強(qiáng)社會組織和公民的法律意識，提高全社會在檔案治理工作方面的法律意識。

在當(dāng)前社會發(fā)展趨勢下，檔案管理應(yīng)及時向檔案治理轉(zhuǎn)變，要合理、有效地整改以往工作過程中出現(xiàn)的壟斷局面，避免以往工作中的弊端情況的發(fā)生，有效提高檔案治理工作的工作效率，在獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益的同時，為社會帶來更大的社會效益。