高校內(nèi)部控制存在的問題及對策研究

龔寶珍 朱楷鈞 福建農(nóng)林大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處

一、引言

長期以來，高校是人們眼中的一片凈土，黨的十八大以來，隨著反腐工作的深入開展，發(fā)生在高校的違法違紀(jì)案件越來越多的出現(xiàn)在人們的視野中，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2018年8月5日，錢玲從中紀(jì)委網(wǎng)站“審查調(diào)查”欄目2014年10月16日以來披露的“執(zhí)紀(jì)審查”案例和2013年2月23日以來暴光的“黨紀(jì)政務(wù)處分”案例中搜集、整理出高校領(lǐng)導(dǎo)層面違紀(jì)違法涉案人員103人，共涉及高校93所，其中有10所高校涉及2人，存在窩案現(xiàn)象。[1]以上違紀(jì)違法案件的發(fā)生，有的是因?yàn)闄?quán)力運(yùn)行沒有得到有效約束與監(jiān)督，有的是利用制度的不完善帶來可乘之機(jī)，有的是因?yàn)橹贫葓?zhí)行不夠到位導(dǎo)致違紀(jì)違法行為的發(fā)生。這警示著我們，高校也是存在著較多廉政風(fēng)險(xiǎn)的，特別是在一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)防和防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)就顯得尤為重要。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)的背景

2012年財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，從2014年1月1日起正式施行，2015年財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2016年，印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，2017年，又制定印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》，同時(shí)印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》，建立了單位內(nèi)部控制建設(shè)年度報(bào)告制度，高校作為事業(yè)單位的組成部分，也開始實(shí)施全面的內(nèi)部控制建設(shè)，經(jīng)過這幾年的建設(shè)，各高校內(nèi)部控制建設(shè)雖然取得了階段性成效，但仍存在許多不足。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

(一)對內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)識不足，重視不夠

高校內(nèi)部控制建設(shè)的評價(jià)指標(biāo)包括單位層面的指標(biāo)和業(yè)務(wù)層面的指標(biāo)，各高校為提高單位層面內(nèi)控建設(shè)的評價(jià)得分，都會(huì)逐一對照評價(jià)指標(biāo)，紛紛成立學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，各高校的主要負(fù)責(zé)人也都按要求承擔(dān)內(nèi)控建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，很多學(xué)校的校長親自擔(dān)任學(xué)校內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，但是，不少高校對內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識往往不足，沒有上升到學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的高度，很多停留在財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)上，而且常常是更注重評價(jià)的結(jié)果，而對內(nèi)控建設(shè)的過程卻忽視了，平常往往更注重教學(xué)、科研、人才、學(xué)科建設(shè)等具有顯示度的工作上，對內(nèi)控建設(shè)的研究、指導(dǎo)不夠，全員風(fēng)險(xiǎn)意識普遍不足，很多人甚至認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)是財(cái)務(wù)部門或?qū)徲?jì)部門的事。

(二)內(nèi)部控制建設(shè)專業(yè)水平不高，系統(tǒng)性缺乏

大部分高校沒有成立內(nèi)控建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，沒有配備專業(yè)的工作人員，而是指定內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門，很多是由財(cái)務(wù)為主承擔(dān)起內(nèi)部控制建設(shè)的任務(wù)，比如，山東省省屬高校的內(nèi)控自我評價(jià)情況顯示，91.66%的省屬高校內(nèi)部控制牽頭部門落在財(cái)務(wù)，[2]其他部門很多是被動(dòng)地參與，甚至只是在編制年度內(nèi)部控制報(bào)告時(shí)填寫下相關(guān)的內(nèi)容。

實(shí)際上內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)長期的艱巨的系統(tǒng)工程，工作量大，涉及面廣，而財(cái)務(wù)人員受自身專業(yè)知識的限制，可能對自身的日常業(yè)務(wù)比較熟悉，但缺乏對學(xué)校管理的宏觀認(rèn)識與把握能力，往往更多的是在完善財(cái)務(wù)內(nèi)控上下功夫，而且財(cái)務(wù)人員本身承擔(dān)的工作就相當(dāng)繁雜，經(jīng)常要加班加點(diǎn)，很難有精力系統(tǒng)研究內(nèi)部控制建設(shè)，加上缺乏學(xué)校層面對內(nèi)部控制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，沒有學(xué)校統(tǒng)一的建設(shè)要求，使得高校內(nèi)部控制建設(shè)很多局限在對各部門內(nèi)控材料的簡單匯總上，專業(yè)水平不高，而各部門往往是站在本部門的角度考慮問題，很多業(yè)務(wù)沒有跨部門的結(jié)構(gòu)化流程，各部門都有自己的流程，但部門流程之間是靠人工銜接，運(yùn)作過程被割裂。[3]以上都導(dǎo)致內(nèi)控制度建設(shè)呈現(xiàn)部門化，缺乏系統(tǒng)性。

(三)內(nèi)部控制信息化建設(shè)不全面，信息不共享

1.內(nèi)部控制信息化建設(shè)未全面覆蓋

內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，各高校的收支業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的信息化建設(shè)是關(guān)注度最高，也是做得最好的，通過對原有軟件的更新升級，基本上能滿足內(nèi)部控制的要求，但是，這很多是停留在對財(cái)務(wù)事項(xiàng)的事中、事后控制上，事前干預(yù)與控制常常被忽視了，導(dǎo)致一些問題無法做到事先預(yù)防，而是等問題發(fā)生了之后進(jìn)行整改。另外，多數(shù)高校未建立建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理信息化系統(tǒng)，很多還是停留在手工整理相關(guān)資料的階段，基建項(xiàng)目超概算現(xiàn)象離內(nèi)部控制建設(shè)的要求相去甚遠(yuǎn)。

2.信息化平臺未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，高校信息化建設(shè)步入快車道，各高校建立了各種信息化平臺，如人事管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、教務(wù)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、公文處理系統(tǒng)、公務(wù)用車管理系統(tǒng)等，但這些信息系統(tǒng)都是各部門根據(jù)業(yè)務(wù)需要各自建設(shè)的，各信息系統(tǒng)之間沒有統(tǒng)一的編碼規(guī)則，數(shù)據(jù)無法對接，信息缺乏共享，甚至出現(xiàn)矛盾。工作中，我們常常發(fā)現(xiàn)，同一個(gè)信息，今天這個(gè)部門要求報(bào)送，過幾天另一個(gè)部門又要求報(bào)送，而且格式還存有差異，我們只能將系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)導(dǎo)出后根據(jù)不同部門的要求，加工成不同的格式，這無形中浪費(fèi)了人力物力，降低了辦事效率。我們也常常發(fā)現(xiàn)，同一個(gè)信息，不同部門報(bào)送的數(shù)據(jù)卻不同，是哪個(gè)部門錯(cuò)了呢?經(jīng)核對后發(fā)現(xiàn)，大部分是因?yàn)樾畔鬟f錯(cuò)誤或統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)時(shí)點(diǎn)不同造成的，這很大程度是因?yàn)橄到y(tǒng)數(shù)據(jù)無法共享，某一部門的數(shù)據(jù)變動(dòng)后，需要手工傳遞材料給另一部門再錄入系統(tǒng)進(jìn)行變更，這就影響了信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

(四)內(nèi)部控制評價(jià)、監(jiān)督力度不夠

很多學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的評價(jià)監(jiān)督部門是學(xué)校的內(nèi)部審計(jì)部門，但因編制原因，不少高校的內(nèi)部審計(jì)部門人員配備不足，業(yè)務(wù)水平不高，審計(jì)理念落后，審計(jì)范圍偏窄。內(nèi)審人員日常忙于進(jìn)行財(cái)務(wù)收支審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基建項(xiàng)目審計(jì)、科研項(xiàng)目審計(jì)等，極少涉及對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策風(fēng)險(xiǎn)的評估，以及領(lǐng)導(dǎo)干部任中審計(jì)，學(xué)科建設(shè)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審計(jì)，審計(jì)的重點(diǎn)局限于查錯(cuò)糾弊，而對內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的評價(jià)較少，風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不健全。

四、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議

(一)加大宣傳培訓(xùn)力度，提高內(nèi)部控制意識

高校內(nèi)部控制建設(shè)的推進(jìn)程度與高校領(lǐng)導(dǎo)層面的重視程度息息相關(guān)，一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層如果不重視內(nèi)控建設(shè)，無形中會(huì)在學(xué)校重點(diǎn)建設(shè)工作、頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃中形成弱化內(nèi)控工作的導(dǎo)向，要提高高校領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)控意識，需要強(qiáng)化單位一把手對內(nèi)控建設(shè)的主體責(zé)任，目前高校內(nèi)控評價(jià)體系中已經(jīng)設(shè)置了好幾項(xiàng)相關(guān)的評價(jià)指標(biāo)，如單位領(lǐng)導(dǎo)層在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組中的任職情況、參與內(nèi)控小組會(huì)議情況等，但有的高層管理者并不真正了解內(nèi)控的流程，建議由上級業(yè)務(wù)主管部門，如財(cái)政廳、教育廳統(tǒng)一組織培訓(xùn)與交流，通過對成功案例的宣講，讓管理者能對內(nèi)控有較深入的了解，通過對內(nèi)控失效的危害警示，強(qiáng)調(diào)內(nèi)控建設(shè)的重要性，強(qiáng)化高校管理者的內(nèi)控意識，這對加強(qiáng)高校內(nèi)控建設(shè)起著決定性作用。高校的中層領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門，要密切與校領(lǐng)導(dǎo)的溝通，要在內(nèi)控建設(shè)的實(shí)施上起到關(guān)鍵性作用。

另一方面，要提高全員風(fēng)險(xiǎn)意識，增強(qiáng)廣大一線教職員工的責(zé)任感，他們是很多業(yè)務(wù)的經(jīng)辦人員，是高校加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)，高校要加大政策宣傳力度，提高他們對各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控意識，讓普通教職工主動(dòng)參與到學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中，提高整體內(nèi)控意識，營造遵紀(jì)守規(guī)、風(fēng)清氣正、崇廉尚實(shí)的良好氛圍，這對高校加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)起到事半功倍的效果。

(二)提高內(nèi)控建設(shè)人員專業(yè)化水平，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)的系統(tǒng)性

由于內(nèi)控建設(shè)涉及的領(lǐng)域包括方方面面，很多內(nèi)控業(yè)務(wù)的流程呈現(xiàn)多環(huán)節(jié)、多部門交叉的情況，由于責(zé)任主體不同，不同的業(yè)務(wù)部門往往局限在本部門的流程上，很難從學(xué)校整體考慮流程的科學(xué)性，因此，高校需要打破由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)單位自主建設(shè)的固化思維，站在業(yè)務(wù)全過程的高度，變部門各自為戰(zhàn)的自發(fā)建設(shè)為學(xué)校整體頂層優(yōu)化設(shè)計(jì)。[4]建議高校能真正選調(diào)熟悉各項(xiàng)業(yè)務(wù)的人員成立獨(dú)立的內(nèi)部控制建設(shè)工作小組辦公室，由內(nèi)控小組辦公室負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作，改變現(xiàn)在多數(shù)由財(cái)務(wù)部門牽頭建設(shè)的現(xiàn)狀，同時(shí)加大對內(nèi)控小組辦公室人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓他們熟悉內(nèi)控的流程與實(shí)際操作方法，提高他們的專業(yè)化水平。

有了一支內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)化隊(duì)伍，他們可以全身心地投入學(xué)校內(nèi)控建設(shè)中，他們可以站在學(xué)校全局的高度，分析跨部門業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，打破各部門業(yè)務(wù)流程的局限性，通過對完整業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理，對現(xiàn)有跨部門流程中風(fēng)險(xiǎn)控制重復(fù)或者風(fēng)險(xiǎn)控制盲區(qū)進(jìn)行梳理整合，提出流程再造方案，并協(xié)同各業(yè)務(wù)部門從實(shí)際業(yè)務(wù)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有流程的優(yōu)化再造，提高內(nèi)控建設(shè)的系統(tǒng)性。

(三)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化建設(shè)全覆蓋，數(shù)據(jù)資源互通共享

1.補(bǔ)短板，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化全覆蓋

大家熟知的木桶定律是講一只水桶能裝多少水取決于它最短的那塊木板，同理，一所高校內(nèi)部控制信息化整體水平的高低也取決于其信息化最薄弱的環(huán)節(jié)，因此，我們要正視自己的“短板”，并想辦法盡早補(bǔ)足它。目前很多高校信息化的薄弱環(huán)節(jié)是財(cái)務(wù)事前控制、基本建設(shè)管理和合同管理，因此我們要從這些方面著手突破。以財(cái)務(wù)事前控制為例，我們在建設(shè)時(shí)可以從重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及審計(jì)時(shí)問題多發(fā)的業(yè)務(wù)著手，比如對三公經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、材料費(fèi)等業(yè)務(wù)加強(qiáng)管控，可以從最基本的，比如支出標(biāo)準(zhǔn)、審批流程、報(bào)銷必備要件、定點(diǎn)采購等方面對管理系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)，通過系統(tǒng)控制以起到防未病的作用。以基本建設(shè)管理信息化為例，我們在建設(shè)時(shí)要以相關(guān)規(guī)章制度為依據(jù)，對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，找出關(guān)鍵的管控點(diǎn)，根據(jù)基建業(yè)務(wù)建設(shè)周期長，資金量大，過程控制節(jié)點(diǎn)多，檔案多等特點(diǎn)，可從項(xiàng)目立項(xiàng)、工程招標(biāo)、合同簽訂、甲控材料、工程量變更、工程款支付、結(jié)算審核等方面設(shè)計(jì)內(nèi)控的模型，將工作目標(biāo)、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程固化到信息系統(tǒng)中，同時(shí)要與高校已有信息化系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)基建項(xiàng)目管理的科學(xué)化與規(guī)范化，提高工作效率與防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，確?；?xiàng)目檔案的全面完整。

2.建立高校大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)信息資源共享

由于傳統(tǒng)的信息溝通受到時(shí)間、地點(diǎn)、信息傳遞者等因素的影響，常常會(huì)形成信息孤島，要打破數(shù)據(jù)壁壘，高校要善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)手段，建立大數(shù)據(jù)中心。

高校要對各職能部門現(xiàn)有的信息系統(tǒng)進(jìn)行梳理，全面整合已有的信息系統(tǒng)，把它們納入學(xué)校大數(shù)據(jù)平臺，整合服務(wù)器資源，納入學(xué)校信息中心統(tǒng)一管理，提高信息管理的專業(yè)化，保障信息的安全，提高容災(zāi)能力。高?，F(xiàn)有的人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、教務(wù)、科研等眾多的信息管理平臺，使得信息采集的便利性大大提升，高校的數(shù)據(jù)信息是海量的，但是很多數(shù)據(jù)又是孤立的，數(shù)據(jù)的利用率大打折扣，大多是停留在查詢功能，高校要打通現(xiàn)有信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，解決跨部門信息系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)的交換，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的開放共享，減少信息數(shù)據(jù)的重復(fù)建設(shè)。對于擬新開發(fā)的信息系統(tǒng)，要使用統(tǒng)一的編碼規(guī)則，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并與現(xiàn)有系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互，使高校的大數(shù)據(jù)中心真正成為數(shù)據(jù)流通和應(yīng)用服務(wù)的中心，高校各職能部門可以利用大數(shù)據(jù)中心對數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理整合、開展統(tǒng)計(jì)分析，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與一致性，從而成為管理者決策的依據(jù)。在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享后，高?？杉皶r(shí)獲取全校的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，在提高工作效率的同時(shí)，還能減少人為差錯(cuò)的發(fā)生，使高校內(nèi)部控制工作再上新臺階。

(四)加強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評估，加大內(nèi)控監(jiān)督檢查力度

內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制存在的問題，提出改進(jìn)方案，從而進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系。為做好這項(xiàng)工作，一是要加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，不單要配足內(nèi)審人員，還要加強(qiáng)培訓(xùn)，提升內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)能力。二是要轉(zhuǎn)變觀念，注入內(nèi)部控制理念，拓寬審計(jì)業(yè)務(wù)范圍，從現(xiàn)在以收支業(yè)務(wù)審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主，拓展到內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督，如內(nèi)控制度是否有效，執(zhí)行是否到位，有無存在漏洞；業(yè)務(wù)流程是否規(guī)范，有無存在缺陷；重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策是否科學(xué)，有無潛在風(fēng)險(xiǎn)等等。三是要兼顧全面性與重要性原則，審計(jì)業(yè)務(wù)既要涉及高校業(yè)務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，也要重點(diǎn)關(guān)注重要部門、重大領(lǐng)域，重大事項(xiàng)，大額資金與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。四是要內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，適當(dāng)引入中介機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)評估與審計(jì)，借助第三方力量發(fā)現(xiàn)內(nèi)控存在的不足，并有針對性地提出處理意見或建議，不斷完善學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)?！?/p>