安全生產的法治問題（下）

文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機構改革以來，有關安全生產工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國安全生產工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第八篇。

專項整治或專項行動，是我國常用的政策性的行政措施。它是指為解決特定領域存在的突出矛盾和問題，在相對集中的時段內采取特殊的手段和措施，進行超常規(guī)的治理行動。

近年來，專項整治已經成為安全生產工作不變的利器，不僅年年行文在相同的行業(yè)領域進行專項整治，而且所涉行業(yè)領域越來越多、越來越細。沒有任何時限的專項整治，其本身已失去了專項行動的本義；如果不斷地重復進行一個領域的專項整治，說明其上一輪的整治并未達到設定的目標。

因為工業(yè)化生產方式的高度危險性才產生了安全生產問題，從宏觀上來講，發(fā)生事故有其必然性。對待事故的科學方法應該是，對事故的原因進行深入分析，找到真正的問題根源，特別是技術性原因，當其具有共性特點，便修訂相關法規(guī)或標準，并通過正常的執(zhí)法予以實施，才能從根本上解決類似事故再發(fā)生問題。如果因為某一具體事故，不顧給其他企業(yè)正常業(yè)務帶來的干擾和非正常的成本，在一個地區(qū)、一個行業(yè)展開大規(guī)模的專項整治（甚至全面停產整頓），不僅犯了“一人生病，同類吃藥”方法論錯誤，也會嚴重影響社會經濟的正常運行。

近年在各項大檢查、大整治中，一些部門為更有力地推進工作，提出了一些政策或口號。但其中有些口號看似表達了極端負責的精神，但卻經不起推敲，與法治精神不符。

譬如，“對非法違法生產單位和責任人，一律按規(guī)定上限處罰”。首先，從嚴格的法的意義上講，“非法”和“違法”以及“生產單位”和“責任人”并非同類概念，將其視為一體規(guī)定處罰似有不妥；其次，無論哪類主體存在“非法”或“違法”行為，均會有情節(jié)輕重之別，并且不同違法主體的具體情況也千差萬別，法律法規(guī)對其處罰規(guī)定幅度正基于此；最后，法律基于對執(zhí)法人員的信任（一方面法不可能窮盡所有細節(jié)，另一方面如有違法對其信任便會受到相應處罰），酌情實行自由裁量是其法定權力。

又比如，“把隱患當成事故處理”。隱患是事故的前奏或可能造成事故，但它畢竟不是事故。要防止事故，就要對隱患進行治理，而在現(xiàn)代復雜的生產過程中，具體隱患處于不斷變化之中，識別和治理各類隱患便是生產經營單位永遠不變的義務。如果行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)了其存在明顯的甚至重大隱患而無動于衷，則應依據(jù)法律的相關規(guī)定采取相應的行政措施，包括停產、提請關閉這樣的強力手段。但如果將其作為事故來處理，這就使性質發(fā)生了根本的變化。事故具有結果的實質性和具體內容，比如傷亡人員的數(shù)量、財產損失等涉及處理程度的指標，如何確定？更為重要的是，在我國，傷亡事故的責任人一般都會面臨刑罰，如果把這一口號普遍實施，又有多少人被判刑？令人擔憂的是，在個別地方確已在這一口號的鼓勵下，實行了“事故前追刑責”的嘗試。不知其將我國刑法“罪刑法定”的根本性原則置于何地？

在新的時代，安全生產領域要真正實現(xiàn)嚴格執(zhí)法，政府及其執(zhí)法部門要戒絕權力的傲慢和任性，對其自身的相關行為要依法予以規(guī)范，特別是處于宏觀地位的領導機關更要率先垂范，引導、督促其下級規(guī)范執(zhí)法行為，逐步建立起常態(tài)的、法治的行政執(zhí)法秩序。

公正司法問題

公正司法對社會的重要性無須贅述，其對建立我國安全生產法秩序在當前尤為必要。司法在促進我國安全生產工作，維護社會公平正義中一方面尚有更大的發(fā)揮空間，另一方面的確存在需要斟酌之處。

目前，我國的安全生產工作是以行政主導為主，在涉及相關主體權利義務時，基本上是以政府及相關行政機關予以定奪，作出決定。包括工亡賠償標準提高、安全生產相關刑事處罰的司法解釋均是由行政部門直接推動的結果。行政行為注重效率，執(zhí)行力強，是其優(yōu)勢，我國近20年安全生產取得世所罕見的成就，便是由行政部門主導，其他相關方面（包括司法）配合的工作格局之結果。但真正的法秩序絕不可能靠一權獨大能夠造就，任何權力都需要受到制約、限制，否則其任性帶來的后果將是對法治的嚴重破壞和社會整體利益的侵害。

黨的十八屆四中全會以后，我國法院系統(tǒng)對安全生產領域行政訴訟（相對人對行政機關具體行政行為的告訴）網開一面、普遍重視，對限制行政機關的于法無據(jù)行政行為顯現(xiàn)出巨大作用，受到社會各界的廣泛贊譽。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，其對法秩序的建立和維護的功能是全方位的，其在安全生產法秩序中的建設性作用，還遠遠沒有發(fā)揮出來。譬如，今年修正的《安全生產法》第56條關于安全生產過錯責任的民事訴訟還極為鮮見。

我國2003年便已建立法定的工傷保險制度，但為促進企業(yè)更好地履行其保障勞動者安全的義務，且由于企業(yè)在履行工傷保險義務的實際情況并不理想，這項制度相關的司法實踐似尚未跟進。當前，我國的生產安全事故，特別是一般事故并未得到有效遏制，仍呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)局面。其中絕大部分都被認定為責任事故，說明企業(yè)存在著過錯或過失。根據(jù)這一現(xiàn)實狀況，如能通過司法有效激活和實施工傷保險制度，必定能在提升勞動者相關權利意識和有力推動企業(yè)履行其主體責任兩個方面收到奇效，對全面推進依法治國將是善莫大焉。

目前，我國司法對安全生產工作的介入注重于刑事方面，主要在生產經營單位和有關行政人員的犯罪定性和量刑上做了大量工作。關于安全生產方面的刑法規(guī)則，近十數(shù)年間分別作出了三次修正或司法解釋。它們分別是2006年全國人大常委會作出的《刑法修正案(六）》、2007年和2015年最高法院和最高檢察院兩次就辦理安全生產刑事案件作出司法解釋。前者就安全生產新設兩種罪名（強迫冒險作業(yè)罪和不報、謊報生產安全事故罪），兩次司法解釋主要是對辦理（偵查、審判）有關案件的適用范圍、程序作出規(guī)定。針對安全生產領域如此頻繁地修法或作出司法解釋，正是因為這一時期該領域存在突出問題而祭出的重典，在客觀上為扭轉重特大生產安全事故頻發(fā)起到了至關重要的作用。但從嚴格的法治意義上看，其仍然存在某些不足或可討論的余地。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，刑事立法是全國人民代表大會專屬立法權，任何組織和個人均無權行使。新增罪名，是否屬于刑事立法，人大常委會是否有權行使？將重傷3人或財產損失100萬元以上定為“重大傷亡罪或其他嚴重后果”，“兩高”是否有權作出？3人重傷說明只有“傷”而沒有“亡”，是否可以構成“重大傷亡罪”？100萬的財產損失既無“傷”也無“亡”，更重要的是，如果企業(yè)是私營性質，老板也要因為自己的財產損失而遭受刑罰？這是學術界提出的疑問，更是我們在推進法治社會建設實踐中需要認真對待的問題。

在安全生產的司法實踐中，最引起廣泛討論的莫過于對為數(shù)不少的行政執(zhí)法人員（見《勞動保護》雜志2021年7期《我國安全生產責任制的特點》一文），甚至非行政執(zhí)法人員的黨政干部，因生產經營單位發(fā)生事故而課以刑罰。

從安全生產法的一般法理講，組織生產經營活動的主體是用人單位,保護這一過程中勞動者的安全健康權利，是其不可推卸的法定義務。在現(xiàn)代安全生產治理過程中，引入強勢的行政執(zhí)法，意在督促和迫使相關主體更切實地履行其義務，從而更有效地保障勞動者的基本人權。行政執(zhí)法人員的職責定位在監(jiān)督和督促上，而不應該替代用人單位去履行義務。就具體的生產安全事故而言，無論從專業(yè)的角度，還是從具體生產過程的介入程度來看，行政執(zhí)法人員都沒有能力去避免或阻止其發(fā)生，既不應該、也不可能去為此承擔過重的責任（比如直接承擔刑責）。

從刑法看，確定犯罪嫌疑人罪行的標準必須是其行為與犯罪事實（結果)之間有明確的、直接的因果關系。行政執(zhí)法人員無論其職責定位,還是其具體履職是否到位，均不構成事故的直接原因。故而因生產安全事故而追究監(jiān)管人員的刑事責任，在法理上確實難以證成其合理性。

2017年春節(jié)期間，某地以政府文件方式要求其所轄區(qū)域煤礦停產，并要求相關政府人員盯守。其間某煤礦違反文件規(guī)定組織生產，發(fā)生重大煤塵爆炸事故。3名駐礦干部在被指定的鎮(zhèn)人大主席（顯然不屬有執(zhí)法權的政府工作人員）的帶領下，前往該礦進行處理，但并未按文件要求進行24小時盯守，由此4人均以玩忽職守罪判刑。如此處理生產安全事故20年來絕非個案，而是成了普遍的模式，并且呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。

為了消解輿論的壓力，在一些特大事故發(fā)生后，不顧法律的固定程序，在事故行政調查尚未展開，具體責任并不明確的情況下，便將負有相關職責的行政人員予以刑事立案，最終施以刑罰，確實值得從程序法和實體法上進行認真分析和研究。

據(jù)最高人民檢察院2018年向全國人民代表大會的報告，2013—2017年的5年中，全國有因安全生產事故追究失職瀆職罪的行政干部達4 368人，同比增長80.1%；而因玩忽職守被追究刑事責任的全國黨政干部的總人數(shù)為26 993人，同比增長10.6%。也就是說前者占近1/6。以直接從事安全生產監(jiān)管隊伍的總人數(shù)大體匡算，其比例應該不足黨政干部總數(shù)的1/30?；谕瑯拥恼紊鷳B(tài)和干部政策、干部素質，一個單一的系統(tǒng)，因為單一的事項玩忽職守占比如此之高，顯然無法讓人接受，更讓人難以理解，這似乎可以解釋唯有安監(jiān)系統(tǒng)屢屢報出集體辭職事件的原因。一個領域的黨政干部因工作（涉貪是另一回事）受到如此重罰，從全社會看，當然是顯失公平的；對受到責罰的個人及其家庭而言，其渴望公平正義地對待之呼嚎，是令人錐心的。可見，研究解決這一問題，已經到了刻不容緩的地步。

全民守法

全民守法這一環(huán)節(jié)在安全生產法治建設中，主要著力點應該在如何使用人單位遵守法律法規(guī)和相關技術標準的規(guī)定，認真切實地履行保障勞動者安全健康之義務。根據(jù)我國安全生產法治現(xiàn)狀，特別是責任主體履行義務的現(xiàn)實情況，可以在攻心和施壓兩個方面著力。所謂攻心，就是要通過普法和各類宣傳教育活動，提高責任主體的法律意識、責任意識，甚至可以通過事故案例、血的教訓，激發(fā)其對受害勞動者的惻隱之心和對自身責任的認知。施壓則需要綜合治理。譬如，通過激發(fā)和培養(yǎng)勞動者的權利意識，甚至發(fā)揮其集體（工會）行動權利，使其步入維護安全健康權利的前臺，勞動者的自我維權給用人單位構成的壓力是任何別的力量所無法替代的；同時，在需要對責任主體行政執(zhí)法和司法制裁時，依法對其進行重處，以起到警示同類主體的示范之效。從各國的實踐來看，規(guī)范的、常抓不懈的行政執(zhí)法是迫使用人單位自覺履行法定義務的最重要手段。

法治被稱為善治，是當代社會治理成本最低、效果最佳的治理方式。由于悠久的傳統(tǒng)和習慣勢力的頑固，要改變安全生產領域行政權力獨大、不計成本的治理模式，按十八屆四中全會的要求，實現(xiàn)安全生產領域的法治目標，我們還有很長的路要走。（未完待續(xù)）