城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地一級開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理體系研究

仇寒昕

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100000）

0 引言

我國土地一級開發(fā)市場化進(jìn)程緩慢，本文從企業(yè)經(jīng)營過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，研究應(yīng)對措施，以進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。

1 土地一級開發(fā)行業(yè)及其風(fēng)險(xiǎn)管理概述

1.1 “土地一級開發(fā)”概念的提出和演化

2000 年12 月，北京市出臺(tái)的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第四十八條提出“中關(guān)村科技園區(qū)的土地一級開發(fā)，應(yīng)當(dāng)服從中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃”［1］，官方首次提出土地一級開發(fā)概念。

2002年12月，《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》提出“土地儲(chǔ)備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲(chǔ)備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為?！保?］北京市最先開展土地儲(chǔ)備的制度規(guī)范工作，但早期對儲(chǔ)備和開發(fā)的概念及工作范圍等都并未做太大區(qū)分。

2007 年11 月，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行共同發(fā)布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》在第二條明確規(guī)定“土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為?！保?］該辦法雖然沒有明確提到土地一級開發(fā)，但是不難推斷土地一級開發(fā)是土地儲(chǔ)備過程中依法取得土地和前期開發(fā)的環(huán)節(jié)，該管理辦法作為全國范圍的指導(dǎo)文件，為土地一級開發(fā)市場化發(fā)展奠定了基調(diào)。

1.2 土地一級開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理概述

國內(nèi)的主流研究者將風(fēng)險(xiǎn)管理定義為通過風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估，優(yōu)化組合各種風(fēng)險(xiǎn)管理方法，以最低成本最大限度地有效控制風(fēng)險(xiǎn)，保證安全。土地一級開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理包含風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)控制4 個(gè)步驟。

2 我國土地一級開發(fā)行業(yè)和企業(yè)情況

2.1 我國土地一級開發(fā)行業(yè)

1998 年以前為啟蒙期，我國土地一級開發(fā)行業(yè)缺乏制度法規(guī)約束。實(shí)操中，企業(yè)利用各種手段，以協(xié)議方式從政府手中取得土地后進(jìn)行拆遷整理、市政建設(shè)，后建造房屋進(jìn)行出售。

1998 年至2005 年為過渡期，《土地管理法》的修訂為土地開發(fā)提供了綱領(lǐng)性指引，2002 年的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》，政府堅(jiān)決否定了以往實(shí)際操作過程中通過協(xié)議直接劃撥的方式，逐漸形成獨(dú)立于二級開發(fā)且最終需將土地交還政府的封閉式土地一級開發(fā)模式。

2005 年至2010 年為發(fā)展期，土地一級開發(fā)模式由試點(diǎn)向全國推廣，各地政府紛紛將土地開發(fā)作為階段性工作重點(diǎn)，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)的同時(shí)，建立“效率優(yōu)先、兼顧公平”的一級開發(fā)市場。

2010 年以后為深耕期，此前土地一級開發(fā)市場的主要規(guī)章制度已推出，但各地落實(shí)情況不盡相同，這一階段以國土資源部為首的相關(guān)部門不斷完善監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)法規(guī)執(zhí)行。

2.2 我國土地一級開發(fā)企業(yè)

我國目前土地一級開發(fā)企業(yè)主要包括上市公司、城市建設(shè)投資等國有企業(yè)和民營房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。上市公司以華夏幸福為首，還有漳州發(fā)展、長春經(jīng)開、南京高科等公司。城投公司是土地一級開發(fā)的執(zhí)行者，一方面背靠地方政府，融資難度低，另一方面本身承擔(dān)城市建設(shè)與經(jīng)營的責(zé)任，土地一級開發(fā)作為其上游的重要環(huán)節(jié)屬于其經(jīng)營范圍，且城投公司與政府相關(guān)部門容易協(xié)作。民營房地產(chǎn)企業(yè)是早期土地一級開發(fā)的主力，他們通過公關(guān)手段取得開發(fā)權(quán)，甚至在沒有明確授權(quán)文件的情況下直接開工建設(shè)，以既定事實(shí)來“逼迫”政府承認(rèn)，并最終獲得超額收益，這類企業(yè)利用了行業(yè)早期市場制度不完善的漏洞，目前已不具備持續(xù)性。

3 土地一級開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)識別

3.1 行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指生命周期、波動(dòng)性以及集中度3 個(gè)方面對企業(yè)經(jīng)營的影響。土地一級開發(fā)行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入深耕期，此時(shí)進(jìn)入的企業(yè)已經(jīng)遠(yuǎn)不如前，政策紅利、灰色地帶逐漸被取代。波動(dòng)性方面，土地一級開發(fā)理論上不存在因?yàn)橹卮蠹夹g(shù)變革引起的顛覆性變化，但受政策影響較大，企業(yè)商業(yè)模式可復(fù)制性差。集中程度來說，行業(yè)地域性顯著，暫時(shí)未形成大規(guī)模的跨地區(qū)開發(fā)企業(yè)，行業(yè)集中度低。由此可見，土地一級開發(fā)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，當(dāng)企業(yè)無法控制行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就必須加強(qiáng)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)管理。

3.2 經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

（1）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)貫穿項(xiàng)目全過程。事前調(diào)研決策、決策后條款落地、項(xiàng)目執(zhí)行過程中開發(fā)成本、進(jìn)度、資金占用、后期招商等環(huán)節(jié)都可能影響項(xiàng)目經(jīng)營效果。

（2）政治風(fēng)險(xiǎn)。土地一級開發(fā)是政府聘請企業(yè)完成相關(guān)拆遷建設(shè)工作而產(chǎn)生的行業(yè)，政府既是組織者又是監(jiān)督者，但是政府換屆可能會(huì)導(dǎo)致重大變化，即便是同一屆政府，隨著時(shí)間的推移，對合同條款的認(rèn)識也可能產(chǎn)生變化。政治風(fēng)險(xiǎn)很特殊，企業(yè)無法消除，只能盡量降低。

（3）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是指缺乏資金而不能支付到期款項(xiàng)，導(dǎo)致企業(yè)無法正常運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)。在我國，土地一級開發(fā)因無法形成可以抵押的有效資產(chǎn)，很難進(jìn)行正常融資，大部分企業(yè)需使用自有資金。

（4）操作風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)是指由于員工、技術(shù)、舞弊、外部依賴、外包或?qū)\(yùn)作有影響的類似因素的失誤而導(dǎo)致虧損的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是關(guān)鍵崗位員工的影響較大。

（5）法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。土地一級開發(fā)行業(yè)發(fā)展歷史較短，相關(guān)法律法規(guī)尚在不斷完善中。目前，我國政策許多具體細(xì)則需要在實(shí)踐中調(diào)整，這種不成熟的法規(guī)環(huán)境對企業(yè)挑戰(zhàn)巨大。

（6）其他風(fēng)險(xiǎn)。包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等。

4 土地一級開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理體系研究

4.1 基本風(fēng)險(xiǎn)管理框架

4.1.1 優(yōu)化組織架構(gòu)與完善制度流程

完善的組織架構(gòu)是風(fēng)險(xiǎn)管理體系的骨架，是風(fēng)險(xiǎn)防范措施的基本支柱。企業(yè)應(yīng)結(jié)合戰(zhàn)略發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)管理要求，完善部門設(shè)置，執(zhí)行清晰的制度流程，實(shí)現(xiàn)“事事有人管、人人有責(zé)任、辦事有程序、檢查有標(biāo)準(zhǔn)”。

4.1.2 制定績效考核并輔以獎(jiǎng)懲機(jī)制

考核與獎(jiǎng)懲是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理工作、培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識的重要手段之一。企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確考核原則、內(nèi)容、方法和步驟，綜合運(yùn)用自查、抽查和循環(huán)交叉檢查等方法確定風(fēng)險(xiǎn)管理工作的執(zhí)行情況，配合適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲制度。

4.1.3 建立長期、實(shí)時(shí)的預(yù)警監(jiān)控機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)管理重心是事前控制而非事后檢查，這需要企業(yè)制定長期實(shí)時(shí)的預(yù)警監(jiān)控機(jī)制，綜合成本因素建立信息系統(tǒng)提升效率。完整有效的預(yù)警機(jī)制應(yīng)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、觀察點(diǎn)、預(yù)警線、信息溝通網(wǎng)絡(luò)。準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是預(yù)警機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)；計(jì)算管理者最關(guān)心的監(jiān)測數(shù)據(jù)是重點(diǎn)，企業(yè)需要不斷探索嘗試才能找到最適合的觀測數(shù)據(jù)和預(yù)警線，以提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又不過分夸大；發(fā)出預(yù)警后的信息溝通及糾正是核心，確保業(yè)務(wù)部門能及時(shí)采取有效措施提前避免風(fēng)險(xiǎn)損失。

4.2 補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)管理措施

4.2.1 項(xiàng)目決策

決策階段最重要的風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，全面真實(shí)的研究報(bào)告能有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。研究報(bào)告需分析項(xiàng)目真實(shí)性、合規(guī)性，了解政府支持力度；根據(jù)資源稟賦判斷項(xiàng)目投資價(jià)值；若有合作方，需提前完成法律財(cái)務(wù)盡職調(diào)查；需重點(diǎn)分析項(xiàng)目投資回報(bào)，通過敏感性分析提示潛在風(fēng)險(xiǎn)；需提前根據(jù)資金缺口做好融資計(jì)劃。

4.2.2 拆遷補(bǔ)償

（1）全方位綁定政府。地方政府能夠更好組織協(xié)助拆遷工作，特別是對于被拆遷的企業(yè)，政府能夠利用區(qū)域資源進(jìn)行補(bǔ)償；政府在拆遷過程中更加謹(jǐn)慎，可以避免不必要的糾紛；政府議價(jià)能力更強(qiáng)，能有效降低拆遷成本。

（2）提前防范可能的舞弊。我國對全國各地拆遷補(bǔ)償金額進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但實(shí)際操作過程中存在很多變數(shù)。近幾年伴隨著拆遷補(bǔ)償發(fā)生的行賄丑聞逐漸增多，業(yè)務(wù)員一手遮天借著公關(guān)名義隨意與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)勾結(jié)，侵占農(nóng)民利益，損害公司權(quán)益的事件屢見不鮮。為防范該類風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)需做好制度、流程、檢查方面的監(jiān)督。

（3）提前調(diào)研，速戰(zhàn)速?zèng)Q，有效控制拆遷成本。在正式啟動(dòng)拆遷工作之前，應(yīng)當(dāng)盡早勘查項(xiàng)目實(shí)際情況，統(tǒng)計(jì)明細(xì)數(shù)據(jù)，避免信息公開以后，部分企業(yè)或個(gè)人臨時(shí)搭建房屋以謀求更多的補(bǔ)償金額。還要考慮通貨膨脹等因素，拆遷工作宜快不宜慢。

4.2.3 施工建設(shè)

拆遷完成后，企業(yè)需要根據(jù)要求完成市政配套設(shè)施建設(shè)工作，待將土地整理成可出讓的凈地后交由土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)。在這個(gè)階段，企業(yè)需要特別關(guān)注流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（1）合理規(guī)劃，提前招商。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目決策時(shí)對產(chǎn)業(yè)方向做出合理規(guī)劃，在項(xiàng)目實(shí)施過程中制定相適應(yīng)的功能規(guī)劃，并盡早啟動(dòng)招商工作。在合理的范圍內(nèi)聯(lián)合政府，提供優(yōu)惠，初步建立產(chǎn)業(yè)核心園區(qū)之后，逐漸提高進(jìn)入門檻。

（2）結(jié)合市場情況，規(guī)劃開發(fā)順序。時(shí)刻關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)市場等因素，在行業(yè)上行時(shí)期主推住宅用地，下行時(shí)期主推產(chǎn)業(yè)用地，根據(jù)市場需求調(diào)節(jié)開發(fā)順序。

（3）盡早移交已完成整理的土地和公共設(shè)施。企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)出地計(jì)劃，合理規(guī)劃各類市政配套建設(shè)進(jìn)度，建完后盡早通過驗(yàn)收進(jìn)行移交，如此既可以一定程度上延遲工程款的支付，又可避免后續(xù)不必要的維修費(fèi)用。

（4）通過保障房回購、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營等方法取得經(jīng)營收入。企業(yè)可以爭取在開發(fā)土地的同時(shí)提供其他服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營收費(fèi)，由政府進(jìn)行稅務(wù)、投資的返還等方式，豐富現(xiàn)金流來源，有效降低流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)語

我國土地一級開發(fā)市場還將持續(xù)發(fā)展，在不斷完善的監(jiān)管框架下，企業(yè)必須提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力，搭建基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)管理框架的同時(shí)，在各個(gè)環(huán)節(jié)補(bǔ)充適合自己的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。