EPC 模式下建設(shè)方風(fēng)險(xiǎn)管理研究

金 偉，李大帥

（1.浙江中煙工業(yè)有限責(zé)任公司，浙江 寧波 315000；2.機(jī)械工業(yè)第六設(shè)計(jì)研究院有限公司，鄭州 450000）

0 引言

自2016 年5 月20 日印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市［2016］93 號(hào)）以來(lái)，在政府政策推動(dòng)下，越來(lái)越多的建設(shè)方采用工程總承包（Engineering Procurement Construction，EPC）模式開(kāi)展項(xiàng)目投資建設(shè)，規(guī)避建設(shè)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。2019 年12 月23 日，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕12 號(hào)）發(fā)布，其明確規(guī)定：“具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容由雙方在合同中約定，鼓勵(lì)建設(shè)單位和工程總承包單位運(yùn)用保險(xiǎn)手段增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)能力?！痹谡咄苿?dòng)下，建設(shè)方多采用工程總承包模式，通過(guò)合同與項(xiàng)目各參建方約定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，有效規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約項(xiàng)目建設(shè)資金。

1 項(xiàng)目參與單位

煙草行業(yè)EPC 模式下項(xiàng)目參與單位，包括工程總承包單位（設(shè)計(jì)單與施工單位）、監(jiān)理單位、招標(biāo)代理公司、項(xiàng)目管理公司、跟蹤審計(jì)單位、勘察單位與工程檢測(cè)單位等。

項(xiàng)目各參與方依據(jù)合同約定，在明確的工作要求下，參與項(xiàng)目建設(shè)。建設(shè)單位通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)及合同約定，采用風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、自留風(fēng)險(xiǎn)或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方式，處置EPC 模式下項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

2 EPC 模式下建設(shè)方風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)貫穿投資項(xiàng)目全過(guò)程，因風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不確定性會(huì)影響項(xiàng)目投資的確定性。投資項(xiàng)目在決策準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工及竣工階段，要考慮風(fēng)險(xiǎn)與收益的相關(guān)性，從戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)管理層面，進(jìn)行整體布局及利弊權(quán)衡，加強(qiáng)整體協(xié)調(diào)及動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)有限投資發(fā)揮最大效能。

筆者結(jié)合歷年技改項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)EPC 模式下實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸納，包括EPC 招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、EPC 難以管控風(fēng)險(xiǎn)、施工圖預(yù)算超概風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)變更及簽證風(fēng)險(xiǎn)、組織與管理風(fēng)險(xiǎn)、年度投資項(xiàng)目計(jì)劃滯后風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)閉合風(fēng)險(xiǎn)。

3 EPC 模式下建設(shè)方風(fēng)險(xiǎn)管控措施

3.1 EPC 招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)管控

建設(shè)方選擇優(yōu)質(zhì)EPC 工程總承包商，是投資項(xiàng)目順利實(shí)施且獲取滿意成果的重要保障。順利開(kāi)展EPC 工程總承包商公開(kāi)招標(biāo)，防止項(xiàng)目流標(biāo)，是縮短投資項(xiàng)目建設(shè)周期的充分條件。招標(biāo)過(guò)程的合規(guī)性是招投標(biāo)法及行業(yè)管理規(guī)定的硬性條件，也是我國(guó)對(duì)投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控審核的重點(diǎn)。

相關(guān)人員要深刻認(rèn)識(shí)到專業(yè)人才做專業(yè)事的重要性，委托項(xiàng)目管理公司對(duì)招標(biāo)采購(gòu)進(jìn)行管理；委托招標(biāo)代理公司進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，充分發(fā)揮專業(yè)公司管理優(yōu)勢(shì)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，規(guī)避采購(gòu)中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，擇優(yōu)選擇滿意的EPC 總承包供應(yīng)商。與此同時(shí)，委托項(xiàng)目管理公司和全過(guò)程跟蹤審計(jì)單位分別對(duì)招標(biāo)代理公司進(jìn)行管控，審核招標(biāo)文件，確保招標(biāo)過(guò)程合規(guī)。

3.2 EPC 總承包商管控風(fēng)險(xiǎn)

EPC 工程總承包商工作范圍貫穿項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，涉及項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工及試運(yùn)行等方面。合理選擇采購(gòu)范圍及EPC 實(shí)施模式，可以避免EPC 總承包商一家獨(dú)大，出現(xiàn)難以管控的局面。對(duì)此，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目復(fù)雜程度，結(jié)合投資項(xiàng)目建設(shè)周期規(guī)劃，考慮技改辦管理團(tuán)隊(duì)實(shí)力及各參建方制衡管理因素，采用項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)后總包招標(biāo)或初步設(shè)計(jì)批復(fù)后總包招標(biāo)，合理劃分EPC 工作范圍。

此外，技改項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)行系統(tǒng)復(fù)雜、各系統(tǒng)協(xié)作性強(qiáng)及各設(shè)備參數(shù)復(fù)雜，且存在匹配事項(xiàng)，應(yīng)選擇設(shè)計(jì)院作為牽頭單位，施工單位作為成員單位，在合同中明確施工單位應(yīng)服從牽頭單位管控，以便于投資項(xiàng)目前期籌備及建設(shè)實(shí)施，同時(shí)利于后期收尾管理。

3.3 超概算風(fēng)險(xiǎn)管控

建設(shè)投資項(xiàng)目施工圖預(yù)算超工程概算金額的10%（含）以上時(shí)，項(xiàng)目應(yīng)重新立項(xiàng)審批，同時(shí)，總公司要啟動(dòng)處罰與問(wèn)責(zé)機(jī)制。建設(shè)方遵循“限額設(shè)計(jì)、限額采購(gòu)、限額施工、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，在項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)后總包招標(biāo)或初步設(shè)計(jì)批復(fù)后總包招標(biāo)，采用固定總價(jià)方式簽訂EPC 工程總承包合同，并在合約中明確項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。此外，在合同中明確項(xiàng)目管理公司、第三方跟蹤審計(jì)及EPC 牽頭單位限額管理獎(jiǎng)罰機(jī)制，對(duì)施工過(guò)程預(yù)算超概算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。

在項(xiàng)目概算階段，可通過(guò)以下措施，保障概算的準(zhǔn)確性及適用性：①建設(shè)方結(jié)合初步設(shè)計(jì)方案、概算定額以及市場(chǎng)價(jià)格信息等資料，組織編制設(shè)計(jì)概算；②建設(shè)方督促設(shè)計(jì)單位編制項(xiàng)目總概算，并委托第三方具備審查資質(zhì)單位進(jìn)行概算審查，出具審查報(bào)告，并在己方審計(jì)部門指導(dǎo)下進(jìn)行修改完善，直至符合各項(xiàng)規(guī)定要求；③設(shè)計(jì)概算編制應(yīng)有理有據(jù)，避免人為修改，造成施工圖預(yù)算超概算指標(biāo)。

3.4 設(shè)計(jì)變更及簽證風(fēng)險(xiǎn)管控

在傳統(tǒng)建設(shè)模式下，設(shè)計(jì)變更及簽證風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)方買單。在EPC 工程總承包模式下，建設(shè)方通過(guò)合同約定，因圖紙不完善導(dǎo)致變更及簽證風(fēng)險(xiǎn)，由EPC 內(nèi)部消化。此外，在合同中明確可以簽證的特殊情況。

3.5 通過(guò)合同和管理制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控

建設(shè)方通過(guò)與項(xiàng)目參與方簽訂合同，明確合同方在招標(biāo)采購(gòu)、證照辦理、施工圖審查備案、現(xiàn)場(chǎng)管理、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、安全管理、合同管理、投資控制、物資管理、過(guò)程及結(jié)算審計(jì)等風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；規(guī)避自有人員專業(yè)知識(shí)不充分，造成缺失管理的風(fēng)險(xiǎn)。此外，建設(shè)方在項(xiàng)目籌建及實(shí)施過(guò)程中，需制定管理制度，明確辦事流程、職責(zé)分工及罰則，強(qiáng)化監(jiān)控力度。

3.6 反索賠管控

建設(shè)方在投資項(xiàng)目籌建階段，構(gòu)建反索賠體系，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，督促項(xiàng)目管理公司、監(jiān)理單位及跟蹤審計(jì)單位，做好過(guò)程事件記錄及文件搜集。當(dāng)出現(xiàn)違約情況時(shí)，按照管理流程提出合規(guī)、合理事實(shí)依據(jù)，向項(xiàng)目參與方進(jìn)行索賠。建設(shè)方可通過(guò)反索賠方式應(yīng)對(duì)EPC 工程總承包商索賠事件。當(dāng)采用反索賠策略時(shí)，建設(shè)方要從項(xiàng)目宏觀視角謹(jǐn)慎用之，并結(jié)合項(xiàng)目階段，選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)，避免操作不當(dāng)影響項(xiàng)目推進(jìn)。

4 閉合國(guó)家局審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)思路

建設(shè)方通過(guò)選擇與項(xiàng)目參與各方?jīng)]有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)關(guān)系、具備相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)，彌補(bǔ)自有審計(jì)專業(yè)力量的不足，全過(guò)程跟蹤把控，確保實(shí)施過(guò)程每一步驟的合規(guī)。筆者根據(jù)歷年來(lái)投資項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)審計(jì)工作框架進(jìn)行梳理。項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)工作分解如下。

4.1 項(xiàng)目立項(xiàng)及設(shè)計(jì)階段

其工作內(nèi)容如下：①審核項(xiàng)目的審批文件，包括項(xiàng)目報(bào)告書(shū)（建議書(shū)、可行性研究報(bào)告)、初步設(shè)計(jì)及概算的申報(bào)和批復(fù)文件是否完整、合法、合規(guī)，以及審核配合此階段申報(bào)需要辦理的所有相關(guān)論證、咨詢、評(píng)估等管理程序文件是否齊全等；②審核投資額超過(guò)一定指標(biāo)的工程建設(shè)類投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算是否按規(guī)定經(jīng)第三方評(píng)審并出具審核報(bào)告。

4.2 招標(biāo)投標(biāo)階段

審核招標(biāo)過(guò)程的合法性和合規(guī)性，具體包括：①服務(wù)類（勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢）招標(biāo)審計(jì)；②工程類（總承包、專業(yè)分包）招標(biāo)審計(jì)；③貨物（設(shè)備、材料）招標(biāo)審計(jì)；④針對(duì)其他采購(gòu)方式，如競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)采購(gòu)方式，應(yīng)確定相應(yīng)的施工單位、供貨商和服務(wù)商。

4.3 合同管理審計(jì)

主要內(nèi)容包括：①工程建設(shè)項(xiàng)目合同商務(wù)談判階段審計(jì)；②已簽訂的工程建設(shè)項(xiàng)目合同的分類審計(jì)；③EPC 工程總承包合同、勘察及其他咨詢類合同審計(jì)。

4.4 施工管理階段

其審計(jì)項(xiàng)目包括：①項(xiàng)目管理制度；②項(xiàng)目監(jiān)理情況；③工程工期；④工程質(zhì)量；⑤工程變更；⑥工程款支付審計(jì)，具體有預(yù)付款、進(jìn)度款、工程變更及簽證、工程索賠支付。

4.5 工程竣工驗(yàn)收

此階段主要審查驗(yàn)收組織、驗(yàn)收資料簽章、驗(yàn)收流程、質(zhì)量監(jiān)督及整改、資料完備性等。

4.6 工程竣工結(jié)算

其工作內(nèi)容如下：①審計(jì)工程竣工結(jié)算原始資料的真實(shí)性、完備性、合法性、有效性；②審核審計(jì)報(bào)告結(jié)算書(shū)的編制是否符合要求；③審計(jì)工程竣工結(jié)算書(shū)。

4.7 竣工決算

其審核內(nèi)容如下：①建筑安全工程投資；②設(shè)備投資；③待攤投資；④工程物資；⑤建設(shè)資金、會(huì)計(jì)核算情況；⑥工程價(jià)款支付情況；⑦建設(shè)期間的基本建設(shè)收入；⑧竣工決算審計(jì)報(bào)告。

4.8 項(xiàng)目資料管理

其審核內(nèi)容如下：①各參與方文件管理及檔案管理制度是否健全，運(yùn)行是否規(guī)范、有效；②監(jiān)理單位是否建立了完善的現(xiàn)場(chǎng)報(bào)表管理體系，是否做到體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化；③利用建設(shè)單位網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)化辦公系統(tǒng)進(jìn)行辦公的相關(guān)單位，建設(shè)單位是否設(shè)置了層級(jí)和權(quán)限，相關(guān)單位是否嚴(yán)格按照要求傳送、閱讀和存放文件；④建設(shè)單位采用合同信息化管理，是否制訂了與之相匹配的文件審核、傳閱和管理等相關(guān)規(guī)定。

投資項(xiàng)目在投建時(shí)，要堅(jiān)持先審計(jì)后開(kāi)工，工程價(jià)款要先審計(jì)后結(jié)算，先單項(xiàng)驗(yàn)收合格再單項(xiàng)竣工結(jié)算審計(jì)，竣工決算要先審計(jì)后整體驗(yàn)收。工程款項(xiàng)在沒(méi)有經(jīng)過(guò)審計(jì)的情況下，財(cái)務(wù)部門不得付款。建設(shè)方審計(jì)部門對(duì)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)程序的合規(guī)性、公允性，造價(jià)的合理性進(jìn)行監(jiān)督，確保審計(jì)結(jié)果的客觀、公正。

5 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，在政府政策推動(dòng)下，煙草行業(yè)在建設(shè)投資項(xiàng)目領(lǐng)域，大力推行EPC 工程總承包模式。筆者基于建設(shè)項(xiàng)目戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)管理，結(jié)合技改項(xiàng)目投資管控經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)對(duì)策。在煙草技改項(xiàng)目實(shí)踐中，相關(guān)人員應(yīng)深入探索建設(shè)投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控措施，以提升項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控水平，合理利用有限投資，實(shí)現(xiàn)效能最大化。