基于地攤經(jīng)濟的政府規(guī)制問題思考與探究

鄭新宇，吳 彤

（1.武漢工程大學(xué)，武漢 430205，2.中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

0 引言

2020 年6 月，李克強總理指出：“地攤經(jīng)濟、小店經(jīng)濟是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機。”這一論述擲地有聲，使一直久經(jīng)詬病的地攤經(jīng)濟煥發(fā)生機。加之中央文明辦發(fā)表拒絕地攤經(jīng)濟“一刀切”、地攤經(jīng)濟“合法化”等相關(guān)意見，明確不將攤販經(jīng)濟列入文明城市的評估指標，地攤經(jīng)濟開始在各地興起。在廣大媒體輿論的推動下，全國地攤熱潮勢不可擋。但隨后央視新聞、央視財經(jīng)評論等媒體又發(fā)表《一線城市不宜推行地攤經(jīng)濟》等一系列文章，使原本異軍突起的地攤概念股發(fā)生暴跌。地攤經(jīng)濟是城市的一種邊緣經(jīng)濟，能一定程度上緩解就業(yè)壓力，也是確?！傲€(wěn)”“六保”重要任務(wù)的具體表現(xiàn)。然而，在地攤經(jīng)濟繁榮的同時，許多隱患隨之而來，給地攤經(jīng)濟健康發(fā)展帶來一定程度的影響。

1 關(guān)于地攤經(jīng)濟的文獻綜述

地攤經(jīng)濟，是指通過擺地攤獲得收入來源形成的一種經(jīng)濟形式。其因非法性而被視為城市里的邊緣經(jīng)濟形式。地攤經(jīng)濟在大部分地區(qū)城市城鎮(zhèn)化過程中都起著重要的作用，并對當(dāng)?shù)鼐用竦纳町a(chǎn)生直接或間接的影響。

關(guān)于地攤經(jīng)濟，大部分學(xué)者持支持態(tài)度，李坤梁、李娟（2018）在完全競爭視角下，通過采取彈性分析方法分析地攤經(jīng)濟收益與外部溢出效應(yīng)，探究地攤攤主的構(gòu)成與來源，給出了地攤經(jīng)濟促進城市管理的可行性建議［1］。譚志敏（2016）以湖北省武漢市為研究對象，對地攤?cè)后w的治理政策與成效進行分析，發(fā)現(xiàn)地攤?cè)后w和城市有關(guān)管理部門的互動正向博弈關(guān)系［2］。李霞（2010）認為地攤經(jīng)濟是城市經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)，它不僅僅會帶來社會問題，同時也在一定程度上激發(fā)了市場活力，進而滿足城市居民的不同層次需求，推進了社會福利水平整體提升。政府不應(yīng)取締地攤經(jīng)濟，而應(yīng)通過規(guī)范管理減少其負面影響［3］。而也有學(xué)者認為時機仍不成熟，北京大學(xué)社會學(xué)教授夏學(xué)鑾在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時提到，對地攤經(jīng)濟進行全面解禁還需要進行多方面的論證。

綜上所述，地攤經(jīng)濟治理仍然存在諸多問題。中國作為人口大國，地攤經(jīng)濟開禁必然造成大量商販涌入，這會加大城區(qū)管理的難度并導(dǎo)致公共空間惡性侵占現(xiàn)象，對公共空間造成破壞，而且地攤經(jīng)濟的權(quán)責(zé)難以確定，由于利益驅(qū)動，攤販可能會出現(xiàn)“越界”行為，若缺乏明確的法律規(guī)范，解禁之后會再次造成市場混亂，最后重蹈覆轍。如何協(xié)調(diào)好“禁”與“放”之間的度，是政府提升城市治理水平需要思考的問題。

2 地攤經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

2.1 地攤經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

2020 年3 月，四川省成都市允許地攤經(jīng)營者在不影響交通、不占用盲道、不擾亂市容環(huán)境秩序的情況下，進行合理適度的擺攤設(shè)點。2020 年5 月，南京對臨時外擺的區(qū)域作出要求，明確規(guī)定需要設(shè)置明顯擺攤標志、擺攤的攤位須編號，并公示經(jīng)營項目、經(jīng)營時間等，同時現(xiàn)場要做好垃圾的分類收集。2020年6 月，濟南實行“夜泉城”2.0 版計劃，大力鼓勵夜間經(jīng)濟發(fā)展。上海市政府則發(fā)放臨時許可證，并將專門出臺法規(guī)《城市設(shè)攤導(dǎo)則》引導(dǎo)攤販合理擺攤。重慶市為地攤經(jīng)濟專設(shè)規(guī)劃了400 多個馬路攤區(qū)，設(shè)置攤位1 萬多個，用于出售居民日常消費用品，緩解弱勢群體的就業(yè)問題。截至目前，已有上海、南京、南寧、成都等27 個地市區(qū)出臺了具體政策，明確鼓勵發(fā)展地攤經(jīng)濟。

2.2 地攤經(jīng)濟存在的問題

地攤經(jīng)濟屬于非正式組織經(jīng)濟形式，且經(jīng)營區(qū)域分散，沒有固定行業(yè)約束標準，自由化程度極高，經(jīng)營散亂，給城市管理和經(jīng)濟活動帶來了極大的干擾，其存在的問題具體如下。

第一，影響市場運行的正常秩序，擠壓實體商鋪生存空間。地攤經(jīng)濟在消費恢復(fù)過程中起到了積極促進作用，但其代價是極大地消解與分流了大部分實體商鋪的客源。在經(jīng)歷長期的關(guān)門停業(yè)之后，在實體商鋪背負高額租金壓力的情況下，地攤經(jīng)濟加入競爭將加大實體商鋪的經(jīng)營運轉(zhuǎn)壓力。從長期來看，對經(jīng)濟發(fā)展與消費升級極為不利。另外，由于地攤經(jīng)濟的迅速爆發(fā)式增長，低門檻造成營業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊，低價促銷、惡性競價行為頻發(fā)，嚴重擾亂了原本的價格市場，加之部分商戶倒買倒賣，進一步激化了社會矛盾。

第二，地攤流動性大，監(jiān)管難度大；責(zé)任主體模糊，維權(quán)難度大。地攤經(jīng)濟的爆發(fā)式增長加大了城市管理部門的治理與監(jiān)管難度，大量臨時性攤位處于“監(jiān)管真空”，經(jīng)營過程中各種不法行為不僅對正規(guī)商店造成嚴重影響，也擾亂了市場的平衡運作與正常秩序。另外，由于攤位流動性大，部分商品出現(xiàn)質(zhì)量問題，甚至出現(xiàn)嚴重公共衛(wèi)生問題后，消費者無法維權(quán)，監(jiān)管部門難以追溯追責(zé)進行有效處罰，這可能會助長不法經(jīng)營分子進行違法操作［4］。

第三，行業(yè)前景不明，媒體盲目鼓吹造成跟風(fēng)，商戶自我定位難以固定。大量待業(yè)失業(yè)中青年涌入地攤經(jīng)營市場，扭曲了社會勞動力資源的有效配置，加劇了其他工業(yè)聚集區(qū)“用工荒”現(xiàn)象。

第四，造成交通混亂，增大治安難度，影響市容。許多地攤沿街設(shè)攤位，因缺少停車位，車輛亂停亂放，造成交通擁堵。一些地攤的油污、噪聲、油煙排放嚴重，有些餐廚廢棄物亂扔亂倒，給城市環(huán)境衛(wèi)生的維護帶來巨大困擾。加之地攤從業(yè)人員往往缺乏資質(zhì)且素質(zhì)不高，易因為招攬生意引發(fā)暴力沖突，甚至出現(xiàn)嚴重刑事案件。許多地攤存在私拉亂接電線的現(xiàn)象，有的導(dǎo)線破舊不堪，絕緣損壞嚴重，用電隱患明顯。

第五，造成國家稅源流失。地攤經(jīng)濟流動性大，無固定攤位也沒有生產(chǎn)經(jīng)營許可，且常地處公共地帶，產(chǎn)權(quán)難以界定，稅務(wù)部門難以對其進行征稅，且逃稅漏稅對攤主來講違法成本不高。稅收是我國財政的重要來源，若廣大的地攤經(jīng)濟成為逃稅主體，大量稅款流入攤主口袋，會造成經(jīng)濟管理混亂，也可能在一定程度上導(dǎo)致國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，影響社會科學(xué)研究活動正常開展。

第六，部分地區(qū)對中央導(dǎo)向理解存在偏差，不合理的行政規(guī)制、輿論媒體鼓吹“歪風(fēng)”影響個體經(jīng)營者思維。目前，個別地區(qū)已出現(xiàn)“指標式擺攤”現(xiàn)象，從經(jīng)濟學(xué)角度看，攤販是否擺攤，在哪兒擺攤，完全取決于市場規(guī)律，城管“指標式喊人”，本質(zhì)上是行政規(guī)制力量對市場的不合理干預(yù)，政府規(guī)制方式方法不合理。許多地方出臺的規(guī)制政策缺乏明確而具體的執(zhí)行說明，許多文件都是在宏觀層面限制隨意擺攤，但對于擺攤?cè)绾稳〉孟嚓P(guān)部門認可，無具體的引導(dǎo)性方案，難以讓市場有序推進地攤經(jīng)濟發(fā)展。社會規(guī)制“失位與越位”，經(jīng)濟規(guī)制制度缺失，信息引導(dǎo)失范，都會對經(jīng)濟產(chǎn)生影響。只有讓市場歸于市場，地攤經(jīng)濟才能可持續(xù)地發(fā)展下去。政府要研究科學(xué)有效的規(guī)制辦法，合理引導(dǎo)地攤經(jīng)濟。

3 地攤經(jīng)濟規(guī)制建議

和諧，乃政府治理之道。為使地攤經(jīng)濟與城市管理達到長期穩(wěn)定的狀態(tài)，一是需要進一步加強散戶經(jīng)濟的立法保護與合法化，緩解“弱者維權(quán)”現(xiàn)象。要盡快出臺相關(guān)法律，在法律層面給予小攤販以合法性地位，通過提升法律地位，倒逼擺攤?cè)藛T強化其底線意識，發(fā)展地攤經(jīng)濟。二是充分運用數(shù)字技術(shù)為地攤經(jīng)濟保駕護航，通過大數(shù)據(jù)為地攤劃定明確的產(chǎn)權(quán)責(zé)任。要規(guī)范地攤經(jīng)濟商品分類，利用大數(shù)據(jù)地圖進行交通與消費熱力分析，科學(xué)合理安排攤位，在盡量不影響交通的情況下，為攤主精準匹配合理合法的擺攤區(qū)域，在提高效益的同時，節(jié)約社會規(guī)制成本。開發(fā)數(shù)字證照的申領(lǐng)與應(yīng)用，適當(dāng)提升地攤經(jīng)濟的準入門檻，對地攤經(jīng)濟從業(yè)人員進行適當(dāng)公益培訓(xùn)，聯(lián)合支付寶等互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議第6 版（Internet Protocol Version 6，IPV6）第三方平臺發(fā)放限量的攤位許可證與食品安全合格證，賦予政府執(zhí)法的合理性與地攤經(jīng)濟的合法性，規(guī)范地攤商品全產(chǎn)業(yè)鏈入市程序。三是要加強信息公開與輿論疏導(dǎo)。要通過加強民眾參與，促進地攤經(jīng)濟科學(xué)合理推進，也對擺攤?cè)巳哼M行一定程度的社會篩選，降低程序成本。四是在社會規(guī)制與經(jīng)濟規(guī)制方面，對流動商販與工廠的合作要充分協(xié)調(diào)好，將一部分流動商販轉(zhuǎn)化為工廠生產(chǎn)力，引導(dǎo)中青年攤販再就業(yè)；對擺攤區(qū)域進行科學(xué)選址，要將地攤經(jīng)濟與城市文化相融合，借鑒境外成功經(jīng)驗，將攤位經(jīng)濟融入日常生活與城市文化，打造特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟名片。五是通過引入第三方參與治理與行業(yè)自治，加強公共參與，促進沖突化解。政府可邀請社會各界商戶與地攤代表進行共同商議，充分協(xié)調(diào)各方利益需求；鼓勵行業(yè)自行進行管理協(xié)調(diào)，成立地攤管理委員會等組織進行社會自我管理。要培育能對市場欺騙進行曝光監(jiān)督的媒體組織。六是建設(shè)專業(yè)的公務(wù)員隊伍，加強政府規(guī)制的績效評估。政府要轉(zhuǎn)變管理理念，治理現(xiàn)代化的能力并不只是擁有先進的政府工具，更是使用工具的人——公務(wù)員。如薩拉蒙所言：“在新政府治理中，我們需要的是掌握促進不同組織互動工具的專家，而不是目前培養(yǎng)的僅僅了解政府官僚機構(gòu)的專家［5］?！币瀼攸h的十九大創(chuàng)新社會治理理念，轉(zhuǎn)變對地攤的治理思路，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，在治理過程中緊緊依靠人民，推動地攤經(jīng)濟點亮城市夜色，給現(xiàn)代化的城市增添一絲暖意。

地攤經(jīng)濟，存在市場自發(fā)的需求，也是轉(zhuǎn)型期政府規(guī)制過程中必然要跨越的歷史難題。它是市場經(jīng)濟與小農(nóng)經(jīng)濟并行的產(chǎn)物，是城市管理矛盾的兩個方面，更是創(chuàng)新社會治理的重要組成部分。對于地攤經(jīng)濟，需要在規(guī)則與秩序的邊界上展開?，F(xiàn)代化城市在對其保有寬容之心的同時，地方政府更應(yīng)通過人性化的管控，發(fā)揮其最大作用，推動社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益多贏［6］。新時代，發(fā)展地攤經(jīng)濟，要因地制宜，借鑒成功經(jīng)驗，只有這樣，才能更好更快地發(fā)展。

4 結(jié)語

地攤經(jīng)濟是一種長期存在的基本經(jīng)濟現(xiàn)象，它作為社會主義市場經(jīng)濟的“毛細血管”，是我國市場經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中不可替代的組成部分。但它又是一把“雙刃劍”，只有趨利避害、科學(xué)運用，才能發(fā)揮其最大的經(jīng)濟效用，拉動消費升級。不能片面地鼓吹地攤經(jīng)濟的優(yōu)勢，過分放大中央在特殊時期對地攤經(jīng)濟的寬容度；中央放寬地攤經(jīng)濟政策，并不只是要發(fā)展經(jīng)濟，同時也在維穩(wěn)。

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，是轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，既要看到地攤經(jīng)濟通過市井煙火、商販與消費者的反復(fù)砍價緩解積壓在市民身上的戾氣與緊張情緒的積極作用，通過恢復(fù)一些退化的民風(fēng)民俗增加現(xiàn)代化都市的“煙火氣”，消弭部分潛在的社會矛盾；同時要注意到它在整個恢復(fù)過程中也只不過是國家提振經(jīng)濟計劃的一部分，是一場“大考”，社會需要新的方向，媒體的大肆鼓吹不過是在推動一場全國性的“運動性”創(chuàng)業(yè)消費熱潮，生活更需要長久的謀劃。