PPP項目社會資本方風(fēng)險管控重點思考

劉 宇 上海竑壹咨詢管理中心(有限合伙)

一、緒論

(一)研究背景

伴隨著全面深化改革的推進，如何協(xié)調(diào)和平衡政府與市場之間的關(guān)系成為改革的重點，一方面要發(fā)揮政府的調(diào)控作用，另一方面要凸顯市場的主體性地位，優(yōu)化資源配置。PPP項目是政府在公共基建項目中引入社會資本方，由政府和社會資本共同參與建設(shè)的重要體現(xiàn)，為在全國范圍內(nèi)推廣，財政部先后成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組、PPP中心，同時推進了一批示范項目，這些都為公私合營開展項目奠定了基礎(chǔ)。PPP模式相較于以往的模式，在降低財政負(fù)擔(dān)和激發(fā)市場資本潛力方面發(fā)揮著重要作用，但是由于目前我國的PPP項目建設(shè)模式還處在探索階段，加之該模式涉及范圍大而廣，利益方眾多，建設(shè)周期較長，因此加劇了PPP項目的風(fēng)險性。

(二)研究意義

PPP模式在未來具有廣闊的發(fā)展前景，但是也具有一定的風(fēng)險性，然資本市場具有趨利性，這使得社會資本方不愿放棄PPP市場，這對社會資本方的風(fēng)險管控水平提出了更高的要求。本文通過研究分析PPP項目，探討作為社會資本方如何防范和規(guī)避風(fēng)險，旨在更好地推進PPP項目開展，調(diào)動社會資本活力，為社會資本方參與PPP項目提供借鑒和指導(dǎo)。雖然PPP項目具有參與主體眾多的特點，但是政府和社會資本方是核心成員，因此社會資本方的風(fēng)險管控能力和水平直接影響項目建設(shè)水平和效率，為此強化對社會資本方的風(fēng)險管控具有現(xiàn)實意義。

二、PPP模式的必要性和可行性解析

(一)PPP模式的必要性分析

第一，可以平衡財政。長期以來，國家在公共服務(wù)領(lǐng)域的投資規(guī)模較大，這使得財政面臨較大壓力，如果在公共基建項目中由政府全資投入，則勢必會造成大量資金占用，政府在其他領(lǐng)域的投資就會被壓縮，同時政府部門負(fù)債也會增加，不平衡的投資，會大大削弱政府的應(yīng)應(yīng)急水平。通過應(yīng)用PPP模式，引入社會資本力量，可以實現(xiàn)在一定程度上分擔(dān)融資風(fēng)險，轉(zhuǎn)移政府的償債壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會資本的雙贏[1]。

第二，可以借助先進技術(shù)。社會資本方的引入可以激發(fā)市場活力，提升公共服務(wù)水平，通過采用PPP模式，可以在項目建設(shè)中引入社會資本方，政府和社會資本合作，可以借助社會資本方的先進的技術(shù)、專業(yè)的設(shè)備和豐富的經(jīng)驗，如此可以有效提升公共基建項目的建設(shè)質(zhì)量。

第三，可以降低風(fēng)險。PPP模式由政府和社會資本合作，遵循利益和風(fēng)險對等的原則，雙方要分配風(fēng)險，這降低了單一主體的風(fēng)險損失；采用PPP模式后，社會資本方要將風(fēng)險管控放在投融資風(fēng)險控制、運營風(fēng)險防范、建設(shè)施工風(fēng)險等方面，如此可以降低商業(yè)風(fēng)險，而政府部門主要以監(jiān)督者和管理者的身份參與，對建設(shè)項目進行規(guī)劃、監(jiān)督、考評，可以在一定程度上規(guī)避項目風(fēng)險。

(二)PPP模式實施的可行性分析

第一，符合國家政策要求。PPP模式的采用具有政策導(dǎo)向性，其不僅可以緩解政府部門的債務(wù)壓力，還能有效提升公共服務(wù)質(zhì)量，更有助于推動投融資體系革新。為此，國家相繼出臺多項政策，以引導(dǎo)PPP模式在基建項目，甚至是公共服務(wù)方面應(yīng)用。

第二，享有優(yōu)惠政策，對于PPP項目，政府會給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策鼓勵，對于項目之外的基建費，將由政府承擔(dān)。此外，在稅收方面，對于符合相關(guān)要求的社會資本方，可以享受、增值稅、所得稅、土增稅等稅收優(yōu)惠政策。

第三，投資環(huán)境成熟。在國內(nèi)日益成熟的市場環(huán)境下，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)發(fā)展迅速，投資人市場也逐漸壯大，通過選擇經(jīng)驗豐富、技術(shù)先進的投資人和施工單位，能夠?qū)崿F(xiàn)公私資本的高效結(jié)合，進而達到雙贏的目標(biāo)[2]。

三、PPP項目社會資本方風(fēng)險管控的有效策略分析

(一)PPP項目風(fēng)險管控重點

1.項目儲備環(huán)節(jié)

作為政府部門，在PPP項目儲備階段，不僅要考慮地區(qū)建設(shè)情況，還要考慮財政支付水平，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)的項目規(guī)劃，并將項目規(guī)劃納入專門的管理體系中。地方政府還應(yīng)做好本地區(qū)公共服務(wù)項目的篩選工作，通過分析梳理，選擇出符合PPP要求的項目，做好項目培育工作。此外，對于儲備項目，政府部門要定期考察，篩選出成熟項目，并制定審查報告，明確經(jīng)濟指標(biāo)，并選擇合理的運營方式[3]。

2.社會資本的選擇

在項目發(fā)起后，政府要做好社會資本方的選擇，可以通過談判的方式，也可以采取招標(biāo)的方式，確保社會資本方具備參與PPP項目的資質(zhì)和能力。在社會資本方選擇時，要考慮到其投融資水平，核查是否具有建設(shè)同類項目的豐富經(jīng)驗和運營能力，在以往的PPP項目建設(shè)過程中是否存在違規(guī)行為。作為社會資本方，要就風(fēng)險和利益的分配問題和政府部門進行談判，為合同的順利簽署做好鋪墊工作。

3.合同管理環(huán)節(jié)

合同管理是PPP項目的重要環(huán)節(jié)，政府和社會資本方簽訂的合同是所有PPP合同的核心，除了該合同之外，還要注意融資、建設(shè)、保險等合同的規(guī)范簽訂。在雙方簽訂合同時，可以以國家發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)合同指南為依據(jù)，并結(jié)合實際項目情況進行針對性完善，確保規(guī)范、合理，避免引發(fā)合同風(fēng)險。

4.項目考評環(huán)節(jié)

在PPP項目建設(shè)過程中，政府部門要扮演好“監(jiān)督者”的角色，強化全面監(jiān)管，不管是項目的投融資環(huán)節(jié)，還是建設(shè)施工過程或者運營環(huán)節(jié)，都必須確保合法合規(guī)。此外，政府部門要定期對社會資本方展開考核評估，并輔之以獎懲制度，根據(jù)考評結(jié)果判定社會資本方的優(yōu)劣，對于在運營過程中，出現(xiàn)重大損失的社會資本方，可以考慮取消其特許經(jīng)營資格。

5.社會資本方?jīng)Q策環(huán)節(jié)

作為社會資本方，在面對政府部門的PPP項目招標(biāo)前，要結(jié)合自身實際情況，做好可行性分析和調(diào)查研究，預(yù)測項目未來取得的收益情況，分析識別可能存在的風(fēng)險情況，評估自身是否具備相應(yīng)的風(fēng)險抵御能力，在綜合考量的基礎(chǔ)上決定是否參與PPP項目。同時，還應(yīng)與政府部門展開全面的交流協(xié)商，就風(fēng)險劃分問題進行討論，提前界定風(fēng)險承擔(dān)范圍。結(jié)合以往來看，部分地區(qū)政府部門在談判環(huán)節(jié)會依托其優(yōu)勢地位，讓社會資本方承擔(dān)更多的風(fēng)險，作為社會資本方，要合理評估自身風(fēng)險承受能力，若風(fēng)險企業(yè)無法管控，則應(yīng)要求政府部門進行采取相應(yīng)的補貼措施，將風(fēng)險損失降至最低。

6.項目實施階段

在雙方簽訂合同之后，就開展履行合同內(nèi)容。作為社會資本方，在項目設(shè)計是要做好實地調(diào)研考察，確保設(shè)計符合實際環(huán)境，具有可操作性，避免設(shè)計不合理，給企業(yè)帶來損失；在建造工程中，要注重做好風(fēng)險識別和評估工作，并制定相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，如對地質(zhì)條件風(fēng)險、進度風(fēng)險、完成風(fēng)險、成本超概算風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險等要提前識別，以增強項目建設(shè)階段的風(fēng)險應(yīng)對能力，防患于未然；在項目移交階段，要做好移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價等工作，以確保項目順利完成。

(二)PPP項目社會資本方風(fēng)險管控建議

1.強化PPP項目管控

政府和社會資本方開展項目合作，雖然能夠發(fā)揮合力作用，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，但是PPP項目開展過程中也存在一定風(fēng)險性，因此必須提升PPP項目管理的科學(xué)性和規(guī)范性。在項目立項環(huán)節(jié)要評估項目的可行性、成本效益性、風(fēng)險性，社會資本方要確保自身具備風(fēng)險應(yīng)對能力，或者評估其收益大于風(fēng)險，才能參與PPP項目，同時，對于項目的實施方案要進行全面的評估和分析，把好項目入庫關(guān)口，禁止缺乏資質(zhì)和經(jīng)驗的社會資本方參與。在項目實施過程中，要做好全過程動態(tài)跟蹤，定期開展項目實施情況考評，堅決取締以項目之名行舉債之實的違規(guī)現(xiàn)象，激發(fā)社會資本潛力，為基建籌資提供多元化的渠道，促使資源的高效配置。

2.搭建完善的全環(huán)節(jié)風(fēng)險管控機制

首先，作為社會資本方，必須認(rèn)識到強化風(fēng)險管控的必要性和重要性，在思想上要轉(zhuǎn)變風(fēng)險認(rèn)知，變以往的事后處理風(fēng)險模式為事前防范和事中規(guī)避，將風(fēng)險管理關(guān)口前移。其次，還應(yīng)重視建立風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，提升風(fēng)險的識別和分析能力，可以從項目建設(shè)、項目運營、跨項目等風(fēng)險階段出發(fā)編制風(fēng)險清單，如地質(zhì)條件風(fēng)險、進度風(fēng)險、完工風(fēng)險、超預(yù)算風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、收入與預(yù)期不符、收費變更、特許經(jīng)營權(quán)變動、運營標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)、法律法規(guī)變更、不可坑力、信用風(fēng)險、組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險、腐敗風(fēng)險、合同風(fēng)險等，并將項目風(fēng)險清單納入風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，定期更新風(fēng)險信息，同時，建立PPP項目風(fēng)險分析模型，實時動態(tài)分析對PPP項目全過程的風(fēng)險進行預(yù)測，以增強對PPP項目風(fēng)險的預(yù)判能力。最后，作為社會資本方，應(yīng)借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)，搭建集風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險因素判定、風(fēng)險等級劃分、風(fēng)險防范應(yīng)急方案設(shè)計等功能于一體的系統(tǒng)管控平臺，提升風(fēng)險預(yù)判精準(zhǔn)度。

3.細(xì)分權(quán)責(zé)邊界

在PPP項目建設(shè)過程中，要重點防范腐敗風(fēng)險[4]。一方面，應(yīng)制定完善的PPP合作協(xié)議，在協(xié)議中細(xì)分雙方權(quán)責(zé)，明確界定責(zé)任邊界，避免合作協(xié)議存在模糊條款，以盡可能的降低違約或者失信的情況；另一方面，應(yīng)健全監(jiān)督體系，強化內(nèi)部約束力，增加腐敗成本，以保證權(quán)力在合法、合規(guī)范圍內(nèi)行使。

四、結(jié)語

綜上所述，伴隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，PPP模式在未來的公共基建和服務(wù)中的作用也將日益增強，社會資本方管控風(fēng)險應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維模式，搭建閉環(huán)的PPP項目風(fēng)險管控機制，實現(xiàn)事前、事中、事后的聯(lián)動，增強風(fēng)險管控的前瞻性和預(yù)見性，以推動PPP項目穩(wěn)步實施?！?/p>