財政資金績效評價指標體系優(yōu)化研究
——基于CIPP的營養(yǎng)改善計劃項目

龔榆 李保嬋 （副教授） 朱培霖

（1廣西財經(jīng)學院 廣西南寧 530000 2廣西玉林市玉州區(qū)城西街道財政所 廣西玉林 537000）

2011年11月，我國開始實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃（以下簡稱“營養(yǎng)改善計劃”），以貧困地區(qū)學生為重點，改善了貧困地區(qū)學生的生活和學習條件。但是，食品安全難以得到保障、學生營養(yǎng)膳食知識缺乏、營養(yǎng)配餐能力不足、供餐人員配備達不到規(guī)定標準、教師的責任和負擔較重等問題依舊突出。因此，構建完善的營養(yǎng)改善計劃項目績效評價指標體系，合理引導營養(yǎng)改善計劃工作的開展顯得尤為重要。

一、營養(yǎng)改善計劃項目績效評價現(xiàn)狀及問題分析

營養(yǎng)改善計劃屬于教育扶貧項目之一，很多學者針對教育扶貧領域進行了績效評價研究?，F(xiàn)有文獻對于營養(yǎng)改善計劃的實施效果研究較多，但是對于實施效果評價指標的選取并不全面。學者更多地從學生身高、體重、營養(yǎng)不良率、貧血率等量化的數(shù)據(jù)指標來對營養(yǎng)改善計劃的效果進行評價，較少關注學生是否培養(yǎng)了科學的營養(yǎng)觀念和飲食習慣、是否滿意，以及食品安全保障問題，而這些都是營養(yǎng)改善計劃政策的重要內(nèi)容。在扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中，營養(yǎng)改善計劃項目屬于教育扶貧績效評價項目之一，但現(xiàn)有績效評價指標體系較為單一，與財政部對績效評價工作的要求還有很大差距。

從我國營養(yǎng)改善計劃項目績效評價工作方面來看，近年來，我國已經(jīng)搭建了項目的預算績效評價共性體系，如2020年財政部印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中提供的項目支出績效評價共性指標體系，但是并沒有具體對營養(yǎng)改善計劃項目的績效評價指標體系進行搭建。通過對各個地區(qū)公開的績效評價報告進行整理、分析以及實地走訪調研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的營養(yǎng)改善計劃項目績效評價存在諸多方面的問題，難以適應日益變化的公共管理需求，具體問題包括：第一，評價目標不明確，范圍過于狹窄。地方績效評價工作存在形式主義，單純?yōu)榱送瓿扇蝿?，直接依照《辦法》中的共性指標框架進行打分，未充分考慮具體項目的績效目標，沒有融入契合目標的內(nèi)容進行考核。在評價范圍上，績效評價指標更多關注的是營養(yǎng)改善計劃的資金投入和預算執(zhí)行情況，忽略了對于營養(yǎng)改善計劃項目完成的結果和效益的考核，評價范圍較窄，難以從營養(yǎng)改善計劃項目的結果和效益上體現(xiàn)整個項目的資源配置情況。第二，績效評價指標體系設計不完善。目前我國僅提出了項目支出績效評價指標體系框架，不同的項目績效評價體系在此基礎上可調整的空間較大，但是由于地方缺乏績效評價經(jīng)驗，大部分直接引用，導致營養(yǎng)改善計劃項目現(xiàn)有指標體系設計不完善。此外，現(xiàn)有指標體系也沒有對組織領導及制度保障合理性等項目實施軟環(huán)境進行評價。第三，績效管理理念未融入全面預算管理模式。近年來我國在預算績效管理方面取得了較大成就，基本改進了以前資金管理混亂、資金浪費等現(xiàn)象，但整體上仍存在“重支出輕績效”的現(xiàn)象，偏向事后績效評價，沒有將“以結果為導向”的預算績效管理理念融入到預算管理全過程，難以實現(xiàn)預算和績效管理一體化，進而影響了財政資金的使用效率。

二、CIPP在營養(yǎng)改善計劃項目績效評價應用中的可行性分析

CIPP模型是由美國學者斯塔弗爾比姆提出的管理導向模型，該模型包括背景評價、輸入評價、過程評價和成果評價4個方面。其中，背景評價的主要任務是分析達成目標所需要的環(huán)境基礎；輸入評價的主要任務是分析達成目的所投入的各類資源配置情況；過程評價的主要任務是分析達成目的在實踐過程中發(fā)生的事情和狀況；成果評價的主要任務是對所達到的目標進行衡量和解釋。

CIPP模型的特點與營養(yǎng)改善計劃項目績效評價的內(nèi)容相契合，主要體現(xiàn)在：一是CIPP模型以決策為導向。CIPP模型評價不只限于確定目標的達成，更注重為決策提供有用信息。營養(yǎng)改善計劃是一項長期的教育、民生項目，其績效評價更不應僅限于短期目標的達成，而應為政府決策提供有用信息，以確保項目執(zhí)行過程的及時調整。二是CIPP模型實施靈活。CIPP評價模式可根據(jù)需要采用不同的評價策略，在方案實施前、中、后使用，不僅可以是一種評價，也可以是多種評價相結合，模式非常靈活。而營養(yǎng)改善計劃是一項已經(jīng)開展了近十年的項目，更加需要靈活多變的評價模式來應對不同時期的政策變化。因此，采用CIPP模型對營養(yǎng)改善計劃項目績效評價指標體系進行優(yōu)化具有可行性。

三、基于CIPP的營養(yǎng)改善計劃項目績效評價指標體系優(yōu)化

（一）營養(yǎng)改善計劃項目環(huán)境基礎指標細化。營養(yǎng)改善計劃工作環(huán)境基礎（背景評價）是指各地區(qū)在開展該項目工作時的背景前提，也就是為了保障工作開展所必要的一些硬性或軟性實力的條件。楊紅霞、蔣霞霞、張黎娜（2019）認為財政經(jīng)費是保證營養(yǎng)改善計劃有效執(zhí)行的前提條件，因此本文選取“財政經(jīng)費保障”作為環(huán)境基礎的次級指標之一。任春榮、余蓉蓉、張文靜、程蓓（2019）認為穩(wěn)定可行的經(jīng)費保障機制是保證營養(yǎng)改善計劃項目可持續(xù)性實施的重要前提，因此通過“是否建立穩(wěn)定可行的經(jīng)費保障機制”對“財政經(jīng)費保障”指標進行考核。

《國務院辦公廳關于實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見》（以下簡稱《意見》）中強調“實行校長負責制”“落實專門人員負責食品安全工作”“建立專家工作組對營養(yǎng)配餐進行指導”，由此可見，營養(yǎng)改善計劃的工作應有專門的組織領導，并將其作為工作的重要組成部分推進，因此本文把“組織領導保障”作為環(huán)境基礎的二級指標之一，并且從“是否組建由校長帶領的營養(yǎng)改善計劃工作領導小組”“落實專門人員負責食品安全工作”“是否建立專家工作組對營養(yǎng)配餐進行指導”三個方面對“領導組織保障”指標進行評分。

（二）營養(yǎng)改善計劃項目資源投入指標細化。營養(yǎng)改善計劃項目資源投入的二、三級指標主要沿用《辦法》指標體系中的決策指標，其中，項目立項指標的次級指標包括“立項依據(jù)充分性”“程序規(guī)范充分性”，主要是通過營養(yǎng)改善計劃項目從立項到申請再到設立的過程是否符合相關要求進行考察?？冃繕酥笜说拇渭壷笜税ā翱冃繕撕侠硇浴薄翱冃е笜嗣鞔_性”，其中，“績效目標合理性”通過營養(yǎng)改善計劃項目設定的績效目標是否符合客觀實際且依據(jù)充分進行考察，“績效指標明確性”通過績效指標是否清晰、細化、可衡量等進行考察。資金投入指標對應的次級指標包括“預算編制科學性”“資金分配合理性”，“預算編制科學性”通過營養(yǎng)改善計劃項目的預算編制是否有明確標準、預算額度與目標是否相適應進行考察，“資金分配合理性”通過營養(yǎng)改善計劃項目資金分配與實際是否相適應、測算依據(jù)是否充分等進行考察。

《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃專項督導報告》（以下簡稱《督導報告》）指出“營養(yǎng)改善計劃普遍存在食堂建設不足、供餐人員短缺等困難”，因此，資源投入的次級指標增加“基礎設施投入”“人力投入”兩個二級評價指標。基礎設施投入方面，《意見》中強調“將學生食堂列為重點建設內(nèi)容”《，督導報告》還指出“偏遠山區(qū)和規(guī)模小的學校大部分沒有食堂”“食堂餐廳面積不足、設施設備不完善等問題突出”，因此本文把“基礎設施完善性”“基礎設施充足性”作為基礎設施投入的次級指標“，基礎設施完善性”主要考慮學校是否建有食堂、相關配套設施設備是否完善“，基礎設施充足性”主要考慮食堂面積是否充足、是否能滿足學生的就餐需求。人力資源投入方面《，農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施細則》（以下簡稱《細則》）中要求“根據(jù)實際配備合格供餐人員并妥善解決待遇和專業(yè)培訓等問題”，因此，本文選擇“人力投入充足性”“人力資源專業(yè)性”作為人力資源投入的次級指標，“人力投入充足性”主要從是否按實際配備足夠的合格供餐人員進行考察“，人力資源專業(yè)性”主要從食堂工作人員是否定期接受業(yè)務技能培訓進行考察。

（三）營養(yǎng)改善計劃項目過程行動指標細化。過程行動的細化指標主要沿用《辦法》中過程指標的二、三級指標，二級指標包含“資金管理”和“組織實施”，其中，“資金管理”沿用《辦法》對應的三級指標，包括“資金到位率”“預算執(zhí)行率”“資金使用合規(guī)性”，主要是通過實際到位資金與預算資金的比率、項目預算資金是否按照計劃執(zhí)行、資金從分配到支出再到會計核算是否合規(guī)分別進行考察?！敖M織落實”對應的三級指標為“管理制度健全性”“制度執(zhí)行有效性”。為了確保各項營養(yǎng)改善計劃項目的有效落實，《意見》從“明確工作責任、嚴格規(guī)范管理、創(chuàng)新供餐機制、加強營養(yǎng)教育、做好宣傳工作、強化監(jiān)督檢查”六個方面作出了要求，因此，從明確工作責任制度、嚴格規(guī)范管理制度、創(chuàng)新供餐機制、加強營養(yǎng)教育制度、宣傳工作制度、強化監(jiān)督檢查制度六個方面考察制度的健全性和執(zhí)行情況。

另外，為了加強營養(yǎng)改善計劃項目的績效評價管理，增加“績效評價管理”二級指標?！掇k法》中要求把預算管理的所有項目支出納入績效評價范圍，并且加強評價結果反饋和應用，因此本文把“預算績效自評管理”“績效評價結果的應用”作為績效評價管理方面的次級指標。其中，“預算績效自評管理”指標主要考察是否按照財政部門要求對項目開展自評工作；“績效評價結果的應用”指標主要考察是否對上年度績效評價結果進行反饋和應用。

（四）營養(yǎng)改善計劃項目產(chǎn)出效果指標細化。營養(yǎng)改善計劃的產(chǎn)出效果指標主要沿用《辦法》中的產(chǎn)出、效益指標。

產(chǎn)出指標的次級指標依據(jù)《辦法》中產(chǎn)出指標對應的二級指標，包括以下四個方面：（1）產(chǎn)出數(shù)量方面，參照扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中營養(yǎng)改善計劃項目的績效評價的核心指標，選用“營養(yǎng)改善計劃國家試點補助學生數(shù)（人）”“營養(yǎng)改善計劃地方試點補助學生數(shù)（人）”“建檔立卡貧困戶子女受益人數(shù)（人）”作為產(chǎn)出數(shù)量的次級指標，參考扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)三個指標的填報標準，三個數(shù)量指標的得分主要是通過是否實現(xiàn)績效目標人數(shù)來進行考察。（2）產(chǎn)出質量方面，參照扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中營養(yǎng)改善計劃項目績效評價的核心指標，選取“食品安全達標率（%）”作為產(chǎn)出質量次級指標之一，參考扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中該指標的填報標準，以營養(yǎng)改善計劃的食品安全專項抽檢合格率為標準進行考察。營養(yǎng)改善計劃實施的目的是改善我國農(nóng)村學生的營養(yǎng)狀況，提高農(nóng)村學生的健康水平，然而《督導報告》指出“營養(yǎng)食譜不合理制約了學生營養(yǎng)的科學化、合理化”，因此本文選用“營養(yǎng)配餐達標”作為產(chǎn)出質量的二級指標，通過考察制定供餐食譜是否參照有關營養(yǎng)標準做到營養(yǎng)餐搭配合理、營養(yǎng)均衡予以體現(xiàn)。（3）產(chǎn)出時效方面，《意見》明確了營養(yǎng)改善計劃補助天數(shù)按學生每年在校時間200天來計算，因此，以“營養(yǎng)餐實施時間”作為產(chǎn)出時效的次級指標，通過試點學校正常上課期間是否均實施營養(yǎng)改善計劃進行考察。（4）產(chǎn)出成本方面，根據(jù)最新政策規(guī)定，營養(yǎng)改善計劃補助標準為4元，因此以“每生每天4元”作為次級指標進行成本考察。

參考《辦法》的共性指標，項目效益指標包括以下四個方面：（1）經(jīng)濟效益方面，《報告》中指出“計劃的實施，解決了農(nóng)村學生在校吃飯問題，減輕了家庭經(jīng)濟負擔，不僅支持了教育事業(yè)的發(fā)展，也帶動了當?shù)乜h域經(jīng)濟的發(fā)展”，因此，把“減輕學生家庭經(jīng)濟負擔程度”“帶動當?shù)乜h域經(jīng)濟發(fā)展的影響程度”作為經(jīng)濟效益的次級指標，通過是否緩解了學生家庭經(jīng)濟壓力、是否帶動了縣域經(jīng)濟發(fā)展進行考察。（2）社會效益方面，根據(jù)營養(yǎng)改善計劃的實施目的，社會效益主要通過學生的營養(yǎng)改善狀況進行體現(xiàn)。鄭永紅（2017）通過橫向上將各年齡段受益學生基本體質平均狀況與全國各年齡段學生進行對比，縱向上將該計劃實施3年以來受益學生5次體檢營養(yǎng)不良率進行對比，對長汀縣課間營養(yǎng)改善計劃實施情況進行了評價。因此，應把“學生基本體質狀況”“學生營養(yǎng)水平狀況”作為學生營養(yǎng)改善程度的指標體現(xiàn)，其中，“學生基本體質狀況”用各年齡段受益學生平均身高、體重狀況與全國各年齡段學生進行對比來考察，“學生營養(yǎng)水平狀況”通過縱向比較受益學生體檢營養(yǎng)不良率來進行考察。（3）可持續(xù)性影響方面，樊朝陽、王惠君等（2012）通過研究表明“兒童期的營養(yǎng)健康狀況對成年期健康狀況會發(fā)生持續(xù)影響”，因此營養(yǎng)改善計劃通過改善中小學生的營養(yǎng)健康狀況，對學生未來健康狀況具有可持續(xù)性影響。邵忠祥、范涌峰（2019）認為營養(yǎng)改善計劃政策的實施可以“促進農(nóng)村地區(qū)學生的健康成長、提高農(nóng)村學校的教育教學質量”，因此，本文把“學生健康狀況”“學校教育教學質量”作為可持續(xù)性影響的次級指標。其中，“學生健康狀況”參照《國家學生體質健康標準》進行評分；“學校教育教學質量”依據(jù)《義務教育質量評價指南》進行考察。（4）滿意度方面，營養(yǎng)改善計劃的直接受益對象為學生，由于家長是學生的監(jiān)護人也從計劃中間接受益，因此，把“學生滿意度”“家長滿意度”作為滿意度方面的次級指標。

四、結語

本文提出的營養(yǎng)改善計劃項目績效評價理論模型考慮了財政經(jīng)費保障、組織領導等項目實施所需要的軟環(huán)境方面的評價。指標體系的完善參照國家政策文件以及有關文獻，結合實地調研總結提煉，具有一定的科學性。具體指標大部分采用了便于獲取的定量指標，與以往研究中的定性指標相比更加客觀公正。但是本文也存在一些不足之處，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是還沒有進一步確定指標的權重，因此該指標體系無法進行直接應用；二是還沒有經(jīng)過專家的論證分析，存在一定的局限性。