財(cái)政資金績效評價指標(biāo)體系優(yōu)化研究
——基于CIPP的營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目

龔榆 李保嬋 （副教授） 朱培霖

（1廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 廣西南寧 530000 2廣西玉林市玉州區(qū)城西街道財(cái)政所 廣西玉林 537000）

2011年11月，我國開始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃（以下簡稱“營養(yǎng)改善計(jì)劃”），以貧困地區(qū)學(xué)生為重點(diǎn)，改善了貧困地區(qū)學(xué)生的生活和學(xué)習(xí)條件。但是，食品安全難以得到保障、學(xué)生營養(yǎng)膳食知識缺乏、營養(yǎng)配餐能力不足、供餐人員配備達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、教師的責(zé)任和負(fù)擔(dān)較重等問題依舊突出。因此，構(gòu)建完善的營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系，合理引導(dǎo)營養(yǎng)改善計(jì)劃工作的開展顯得尤為重要。

一、營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價現(xiàn)狀及問題分析

營養(yǎng)改善計(jì)劃屬于教育扶貧項(xiàng)目之一，很多學(xué)者針對教育扶貧領(lǐng)域進(jìn)行了績效評價研究。現(xiàn)有文獻(xiàn)對于營養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施效果研究較多，但是對于實(shí)施效果評價指標(biāo)的選取并不全面。學(xué)者更多地從學(xué)生身高、體重、營養(yǎng)不良率、貧血率等量化的數(shù)據(jù)指標(biāo)來對營養(yǎng)改善計(jì)劃的效果進(jìn)行評價，較少關(guān)注學(xué)生是否培養(yǎng)了科學(xué)的營養(yǎng)觀念和飲食習(xí)慣、是否滿意，以及食品安全保障問題，而這些都是營養(yǎng)改善計(jì)劃政策的重要內(nèi)容。在扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中，營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目屬于教育扶貧績效評價項(xiàng)目之一，但現(xiàn)有績效評價指標(biāo)體系較為單一，與財(cái)政部對績效評價工作的要求還有很大差距。

從我國營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價工作方面來看，近年來，我國已經(jīng)搭建了項(xiàng)目的預(yù)算績效評價共性體系，如2020年財(cái)政部印發(fā)的《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中提供的項(xiàng)目支出績效評價共性指標(biāo)體系，但是并沒有具體對營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目的績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行搭建。通過對各個地區(qū)公開的績效評價報(bào)告進(jìn)行整理、分析以及實(shí)地走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價存在諸多方面的問題，難以適應(yīng)日益變化的公共管理需求，具體問題包括：第一，評價目標(biāo)不明確，范圍過于狹窄。地方績效評價工作存在形式主義，單純?yōu)榱送瓿扇蝿?wù)，直接依照《辦法》中的共性指標(biāo)框架進(jìn)行打分，未充分考慮具體項(xiàng)目的績效目標(biāo)，沒有融入契合目標(biāo)的內(nèi)容進(jìn)行考核。在評價范圍上，績效評價指標(biāo)更多關(guān)注的是營養(yǎng)改善計(jì)劃的資金投入和預(yù)算執(zhí)行情況，忽略了對于營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目完成的結(jié)果和效益的考核，評價范圍較窄，難以從營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目的結(jié)果和效益上體現(xiàn)整個項(xiàng)目的資源配置情況。第二，績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不完善。目前我國僅提出了項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系框架，不同的項(xiàng)目績效評價體系在此基礎(chǔ)上可調(diào)整的空間較大，但是由于地方缺乏績效評價經(jīng)驗(yàn)，大部分直接引用，導(dǎo)致營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目現(xiàn)有指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不完善。此外，現(xiàn)有指標(biāo)體系也沒有對組織領(lǐng)導(dǎo)及制度保障合理性等項(xiàng)目實(shí)施軟環(huán)境進(jìn)行評價。第三，績效管理理念未融入全面預(yù)算管理模式。近年來我國在預(yù)算績效管理方面取得了較大成就，基本改進(jìn)了以前資金管理混亂、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象，但整體上仍存在“重支出輕績效”的現(xiàn)象，偏向事后績效評價，沒有將“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算績效管理理念融入到預(yù)算管理全過程，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，進(jìn)而影響了財(cái)政資金的使用效率。

二、CIPP在營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價應(yīng)用中的可行性分析

CIPP模型是由美國學(xué)者斯塔弗爾比姆提出的管理導(dǎo)向模型，該模型包括背景評價、輸入評價、過程評價和成果評價4個方面。其中，背景評價的主要任務(wù)是分析達(dá)成目標(biāo)所需要的環(huán)境基礎(chǔ)；輸入評價的主要任務(wù)是分析達(dá)成目的所投入的各類資源配置情況；過程評價的主要任務(wù)是分析達(dá)成目的在實(shí)踐過程中發(fā)生的事情和狀況；成果評價的主要任務(wù)是對所達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行衡量和解釋。

CIPP模型的特點(diǎn)與營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價的內(nèi)容相契合，主要體現(xiàn)在：一是CIPP模型以決策為導(dǎo)向。CIPP模型評價不只限于確定目標(biāo)的達(dá)成，更注重為決策提供有用信息。營養(yǎng)改善計(jì)劃是一項(xiàng)長期的教育、民生項(xiàng)目，其績效評價更不應(yīng)僅限于短期目標(biāo)的達(dá)成，而應(yīng)為政府決策提供有用信息，以確保項(xiàng)目執(zhí)行過程的及時調(diào)整。二是CIPP模型實(shí)施靈活。CIPP評價模式可根據(jù)需要采用不同的評價策略，在方案實(shí)施前、中、后使用，不僅可以是一種評價，也可以是多種評價相結(jié)合，模式非常靈活。而營養(yǎng)改善計(jì)劃是一項(xiàng)已經(jīng)開展了近十年的項(xiàng)目，更加需要靈活多變的評價模式來應(yīng)對不同時期的政策變化。因此，采用CIPP模型對營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化具有可行性。

三、基于CIPP的營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系優(yōu)化

（一）營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目環(huán)境基礎(chǔ)指標(biāo)細(xì)化。營養(yǎng)改善計(jì)劃工作環(huán)境基礎(chǔ)（背景評價）是指各地區(qū)在開展該項(xiàng)目工作時的背景前提，也就是為了保障工作開展所必要的一些硬性或軟性實(shí)力的條件。楊紅霞、蔣霞霞、張黎娜（2019）認(rèn)為財(cái)政經(jīng)費(fèi)是保證營養(yǎng)改善計(jì)劃有效執(zhí)行的前提條件，因此本文選取“財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障”作為環(huán)境基礎(chǔ)的次級指標(biāo)之一。任春榮、余蓉蓉、張文靜、程蓓（2019）認(rèn)為穩(wěn)定可行的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是保證營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目可持續(xù)性實(shí)施的重要前提，因此通過“是否建立穩(wěn)定可行的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”對“財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障”指標(biāo)進(jìn)行考核。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》（以下簡稱《意見》）中強(qiáng)調(diào)“實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”“落實(shí)專門人員負(fù)責(zé)食品安全工作”“建立專家工作組對營養(yǎng)配餐進(jìn)行指導(dǎo)”，由此可見，營養(yǎng)改善計(jì)劃的工作應(yīng)有專門的組織領(lǐng)導(dǎo)，并將其作為工作的重要組成部分推進(jìn)，因此本文把“組織領(lǐng)導(dǎo)保障”作為環(huán)境基礎(chǔ)的二級指標(biāo)之一，并且從“是否組建由校長帶領(lǐng)的營養(yǎng)改善計(jì)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“落實(shí)專門人員負(fù)責(zé)食品安全工作”“是否建立專家工作組對營養(yǎng)配餐進(jìn)行指導(dǎo)”三個方面對“領(lǐng)導(dǎo)組織保障”指標(biāo)進(jìn)行評分。

（二）營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目資源投入指標(biāo)細(xì)化。營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目資源投入的二、三級指標(biāo)主要沿用《辦法》指標(biāo)體系中的決策指標(biāo)，其中，項(xiàng)目立項(xiàng)指標(biāo)的次級指標(biāo)包括“立項(xiàng)依據(jù)充分性”“程序規(guī)范充分性”，主要是通過營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目從立項(xiàng)到申請?jiān)俚皆O(shè)立的過程是否符合相關(guān)要求進(jìn)行考察?？冃繕?biāo)指標(biāo)的次級指標(biāo)包括“績效目標(biāo)合理性”“績效指標(biāo)明確性”，其中，“績效目標(biāo)合理性”通過營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目設(shè)定的績效目標(biāo)是否符合客觀實(shí)際且依據(jù)充分進(jìn)行考察，“績效指標(biāo)明確性”通過績效指標(biāo)是否清晰、細(xì)化、可衡量等進(jìn)行考察。資金投入指標(biāo)對應(yīng)的次級指標(biāo)包括“預(yù)算編制科學(xué)性”“資金分配合理性”，“預(yù)算編制科學(xué)性”通過營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目的預(yù)算編制是否有明確標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算額度與目標(biāo)是否相適應(yīng)進(jìn)行考察，“資金分配合理性”通過營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目資金分配與實(shí)際是否相適應(yīng)、測算依據(jù)是否充分等進(jìn)行考察。

《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)督導(dǎo)報(bào)告》（以下簡稱《督導(dǎo)報(bào)告》）指出“營養(yǎng)改善計(jì)劃普遍存在食堂建設(shè)不足、供餐人員短缺等困難”，因此，資源投入的次級指標(biāo)增加“基礎(chǔ)設(shè)施投入”“人力投入”兩個二級評價指標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施投入方面，《意見》中強(qiáng)調(diào)“將學(xué)生食堂列為重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容”《，督導(dǎo)報(bào)告》還指出“偏遠(yuǎn)山區(qū)和規(guī)模小的學(xué)校大部分沒有食堂”“食堂餐廳面積不足、設(shè)施設(shè)備不完善等問題突出”，因此本文把“基礎(chǔ)設(shè)施完善性”“基礎(chǔ)設(shè)施充足性”作為基礎(chǔ)設(shè)施投入的次級指標(biāo)“，基礎(chǔ)設(shè)施完善性”主要考慮學(xué)校是否建有食堂、相關(guān)配套設(shè)施設(shè)備是否完善“，基礎(chǔ)設(shè)施充足性”主要考慮食堂面積是否充足、是否能滿足學(xué)生的就餐需求。人力資源投入方面《，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》）中要求“根據(jù)實(shí)際配備合格供餐人員并妥善解決待遇和專業(yè)培訓(xùn)等問題”，因此，本文選擇“人力投入充足性”“人力資源專業(yè)性”作為人力資源投入的次級指標(biāo)，“人力投入充足性”主要從是否按實(shí)際配備足夠的合格供餐人員進(jìn)行考察“，人力資源專業(yè)性”主要從食堂工作人員是否定期接受業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)進(jìn)行考察。

（三）營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目過程行動指標(biāo)細(xì)化。過程行動的細(xì)化指標(biāo)主要沿用《辦法》中過程指標(biāo)的二、三級指標(biāo)，二級指標(biāo)包含“資金管理”和“組織實(shí)施”，其中，“資金管理”沿用《辦法》對應(yīng)的三級指標(biāo)，包括“資金到位率”“預(yù)算執(zhí)行率”“資金使用合規(guī)性”，主要是通過實(shí)際到位資金與預(yù)算資金的比率、項(xiàng)目預(yù)算資金是否按照計(jì)劃執(zhí)行、資金從分配到支出再到會計(jì)核算是否合規(guī)分別進(jìn)行考察?！敖M織落實(shí)”對應(yīng)的三級指標(biāo)為“管理制度健全性”“制度執(zhí)行有效性”。為了確保各項(xiàng)營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目的有效落實(shí)，《意見》從“明確工作責(zé)任、嚴(yán)格規(guī)范管理、創(chuàng)新供餐機(jī)制、加強(qiáng)營養(yǎng)教育、做好宣傳工作、強(qiáng)化監(jiān)督檢查”六個方面作出了要求，因此，從明確工作責(zé)任制度、嚴(yán)格規(guī)范管理制度、創(chuàng)新供餐機(jī)制、加強(qiáng)營養(yǎng)教育制度、宣傳工作制度、強(qiáng)化監(jiān)督檢查制度六個方面考察制度的健全性和執(zhí)行情況。

另外，為了加強(qiáng)營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目的績效評價管理，增加“績效評價管理”二級指標(biāo)。《辦法》中要求把預(yù)算管理的所有項(xiàng)目支出納入績效評價范圍，并且加強(qiáng)評價結(jié)果反饋和應(yīng)用，因此本文把“預(yù)算績效自評管理”“績效評價結(jié)果的應(yīng)用”作為績效評價管理方面的次級指標(biāo)。其中，“預(yù)算績效自評管理”指標(biāo)主要考察是否按照財(cái)政部門要求對項(xiàng)目開展自評工作；“績效評價結(jié)果的應(yīng)用”指標(biāo)主要考察是否對上年度績效評價結(jié)果進(jìn)行反饋和應(yīng)用。

（四）營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目產(chǎn)出效果指標(biāo)細(xì)化。營養(yǎng)改善計(jì)劃的產(chǎn)出效果指標(biāo)主要沿用《辦法》中的產(chǎn)出、效益指標(biāo)。

產(chǎn)出指標(biāo)的次級指標(biāo)依據(jù)《辦法》中產(chǎn)出指標(biāo)對應(yīng)的二級指標(biāo)，包括以下四個方面：（1）產(chǎn)出數(shù)量方面，參照扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目的績效評價的核心指標(biāo)，選用“營養(yǎng)改善計(jì)劃國家試點(diǎn)補(bǔ)助學(xué)生數(shù)（人）”“營養(yǎng)改善計(jì)劃地方試點(diǎn)補(bǔ)助學(xué)生數(shù)（人）”“建檔立卡貧困戶子女受益人數(shù)（人）”作為產(chǎn)出數(shù)量的次級指標(biāo)，參考扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)三個指標(biāo)的填報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，三個數(shù)量指標(biāo)的得分主要是通過是否實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)人數(shù)來進(jìn)行考察。（2）產(chǎn)出質(zhì)量方面，參照扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價的核心指標(biāo)，選取“食品安全達(dá)標(biāo)率（%）”作為產(chǎn)出質(zhì)量次級指標(biāo)之一，參考扶貧動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中該指標(biāo)的填報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，以營養(yǎng)改善計(jì)劃的食品安全專項(xiàng)抽檢合格率為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察。營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施的目的是改善我國農(nóng)村學(xué)生的營養(yǎng)狀況，提高農(nóng)村學(xué)生的健康水平，然而《督導(dǎo)報(bào)告》指出“營養(yǎng)食譜不合理制約了學(xué)生營養(yǎng)的科學(xué)化、合理化”，因此本文選用“營養(yǎng)配餐達(dá)標(biāo)”作為產(chǎn)出質(zhì)量的二級指標(biāo)，通過考察制定供餐食譜是否參照有關(guān)營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)做到營養(yǎng)餐搭配合理、營養(yǎng)均衡予以體現(xiàn)。（3）產(chǎn)出時效方面，《意見》明確了營養(yǎng)改善計(jì)劃補(bǔ)助天數(shù)按學(xué)生每年在校時間200天來計(jì)算，因此，以“營養(yǎng)餐實(shí)施時間”作為產(chǎn)出時效的次級指標(biāo)，通過試點(diǎn)學(xué)校正常上課期間是否均實(shí)施營養(yǎng)改善計(jì)劃進(jìn)行考察。（4）產(chǎn)出成本方面，根據(jù)最新政策規(guī)定，營養(yǎng)改善計(jì)劃補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為4元，因此以“每生每天4元”作為次級指標(biāo)進(jìn)行成本考察。

參考《辦法》的共性指標(biāo)，項(xiàng)目效益指標(biāo)包括以下四個方面：（1）經(jīng)濟(jì)效益方面，《報(bào)告》中指出“計(jì)劃的實(shí)施，解決了農(nóng)村學(xué)生在校吃飯問題，減輕了家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不僅支持了教育事業(yè)的發(fā)展，也帶動了當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，因此，把“減輕學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)程度”“帶動當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度”作為經(jīng)濟(jì)效益的次級指標(biāo)，通過是否緩解了學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)壓力、是否帶動了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行考察。（2）社會效益方面，根據(jù)營養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施目的，社會效益主要通過學(xué)生的營養(yǎng)改善狀況進(jìn)行體現(xiàn)。鄭永紅（2017）通過橫向上將各年齡段受益學(xué)生基本體質(zhì)平均狀況與全國各年齡段學(xué)生進(jìn)行對比，縱向上將該計(jì)劃實(shí)施3年以來受益學(xué)生5次體檢營養(yǎng)不良率進(jìn)行對比，對長汀縣課間營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行了評價。因此，應(yīng)把“學(xué)生基本體質(zhì)狀況”“學(xué)生營養(yǎng)水平狀況”作為學(xué)生營養(yǎng)改善程度的指標(biāo)體現(xiàn)，其中，“學(xué)生基本體質(zhì)狀況”用各年齡段受益學(xué)生平均身高、體重狀況與全國各年齡段學(xué)生進(jìn)行對比來考察，“學(xué)生營養(yǎng)水平狀況”通過縱向比較受益學(xué)生體檢營養(yǎng)不良率來進(jìn)行考察。（3）可持續(xù)性影響方面，樊朝陽、王惠君等（2012）通過研究表明“兒童期的營養(yǎng)健康狀況對成年期健康狀況會發(fā)生持續(xù)影響”，因此營養(yǎng)改善計(jì)劃通過改善中小學(xué)生的營養(yǎng)健康狀況，對學(xué)生未來健康狀況具有可持續(xù)性影響。邵忠祥、范涌峰（2019）認(rèn)為營養(yǎng)改善計(jì)劃政策的實(shí)施可以“促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的健康成長、提高農(nóng)村學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量”，因此，本文把“學(xué)生健康狀況”“學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量”作為可持續(xù)性影響的次級指標(biāo)。其中，“學(xué)生健康狀況”參照《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行評分；“學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量”依據(jù)《義務(wù)教育質(zhì)量評價指南》進(jìn)行考察。（4）滿意度方面，營養(yǎng)改善計(jì)劃的直接受益對象為學(xué)生，由于家長是學(xué)生的監(jiān)護(hù)人也從計(jì)劃中間接受益，因此，把“學(xué)生滿意度”“家長滿意度”作為滿意度方面的次級指標(biāo)。

四、結(jié)語

本文提出的營養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目績效評價理論模型考慮了財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等項(xiàng)目實(shí)施所需要的軟環(huán)境方面的評價。指標(biāo)體系的完善參照國家政策文件以及有關(guān)文獻(xiàn)，結(jié)合實(shí)地調(diào)研總結(jié)提煉，具有一定的科學(xué)性。具體指標(biāo)大部分采用了便于獲取的定量指標(biāo)，與以往研究中的定性指標(biāo)相比更加客觀公正。但是本文也存在一些不足之處，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是還沒有進(jìn)一步確定指標(biāo)的權(quán)重，因此該指標(biāo)體系無法進(jìn)行直接應(yīng)用；二是還沒有經(jīng)過專家的論證分析，存在一定的局限性。