如何治理土地征遷領(lǐng)域“小官大貪群腐”

付文科

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地大量被征用，征遷補(bǔ)償款的數(shù)量大幅增加。截至2014年8月，從中央巡視組前三輪巡視反饋情況看，被巡視的21個(gè)省份中，有20個(gè)省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)腐敗，土地征遷領(lǐng)域已成為干部腐敗犯罪的高發(fā)區(qū)。土地征遷工作涉及多個(gè)職能部門，程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多，橫向縱向特點(diǎn)明顯，其特征為“小官大貪群腐”。土地征遷中的“小官”指基層干部，包含國土管理部門、臨時(shí)組建的征遷辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村兩委的干部；“大貪”指涉貪資金近百萬元至數(shù)千萬元，甚至數(shù)億元不等；“群腐”指的土地征遷各環(huán)節(jié)的參與干部鏈條式腐敗，其犯罪行為觸目驚心。如溫州市永嘉縣江北街道（原甌北鎮(zhèn)）新橋村10名村干部伙同3名房地產(chǎn)建筑商瓜分了價(jià)值18億元的316套安置房，村兩委的所有成員幾乎都“一窩端”，屬于典型的“小官大貪群腐”。這種“蒼蠅”式腐敗是基層政治生態(tài)中的毒瘤、社會(huì)的蛀蟲，并直接影響黨和政府在群眾中的公信力。如何斬?cái)嗌煜蛲恋卣鬟w中的腐敗黑手，成為當(dāng)前在城市化推進(jìn)過程中必須直面而又迫切需要應(yīng)對的課題，亟待深入研究。

一、“小官大貪群腐”問題的發(fā)案環(huán)節(jié)及手段

（一）“四主體一幫兇”勾結(jié)合謀、群體作案。梳理國內(nèi)多個(gè)土地征遷腐敗職務(wù)犯罪案例，作案主體，往往不是某一個(gè)體“獨(dú)狼式”腐敗，大多是多個(gè)利益相關(guān)主體相互勾結(jié)合謀、群體作案。大致有國土管理部門的干部、組建的征遷辦相關(guān)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村“兩委會(huì)”人員等四類主體，另外還有一“幫兇”即評(píng)估機(jī)構(gòu)。拆遷指揮部公職人員、社區(qū)負(fù)責(zé)拆遷工作人員、評(píng)估公司、被拆遷企業(yè)主在拆遷過程中各有利益謀求，公職人員、評(píng)估公司利用評(píng)估職權(quán)和工作便利希望從中分獲一部分利益，被拆遷企業(yè)主希望提高被補(bǔ)償金額，形成“鐵三角”共同體，相互合謀，以達(dá)到詐騙獲取拆遷資金的目的。在“四主體一幫兇”中，征遷辦部分相關(guān)人員則成為腐敗的“一線操盤手”，他們直接參與土地征遷工作，掌握相關(guān)政策，熟悉征遷流程，監(jiān)守自盜。尤其是征遷辦通過非法購買公房房卡、違法分戶安置等途徑在土地征遷中獲得暴利現(xiàn)象明顯。這類徇私舞弊更具隱蔽性，危害性更大。

（二）權(quán)屬確認(rèn)階段。主要表現(xiàn)為拆遷工作人員出于利益驅(qū)使，內(nèi)外勾結(jié)，通過種種違規(guī)操作，為了給自己或相關(guān)利益人謀取非法利益，偽造或唆使他人捏造材料后，再利用自己手中的權(quán)力對上述違規(guī)行為予以確認(rèn)，并給予征遷補(bǔ)償。具體手段有：一是偽造戶頭、騙取安置。如某市檢察院在辦案發(fā)現(xiàn)某城市建設(shè)開發(fā)有限公司總經(jīng)理黃某指使其在同一公司工作的親戚周某冒充拆遷戶，騙取安置房一套、車庫一間，共計(jì)價(jià)值人民幣100余萬元；二是虛擬房產(chǎn)、土地而監(jiān)守自盜，騙拆騙賠；三是突擊“種房”“種樹”、改變土地性質(zhì)套取補(bǔ)償金；四是違章建筑、非法安置。拆遷人員向農(nóng)戶購買違章建筑，并利用職務(wù)便利將違章建筑作為正常住房予以確認(rèn)安置；五是偽造材料、重復(fù)安置。拆遷規(guī)范性文件中規(guī)定，拆遷戶可以選擇按被拆遷房屋面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置或者按人口數(shù)進(jìn)行安置，二者選一，不能同時(shí)按兩種標(biāo)準(zhǔn)安置，個(gè)別工作人員卻明知故犯。

（三）面積審核階段。主要表現(xiàn)為被征地拆遷安置戶為了多獲得補(bǔ)償款和安置房屋，以利益為誘導(dǎo)，勾結(jié)拆遷工作人員，虛增征遷面積以獲得更多安置房屋或者補(bǔ)償資金。具體手段是：一是征遷審核人員放水。除計(jì)量面積放寬點(diǎn)兒之外，計(jì)算公式亦是放水手段。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助征地工作人員馮某在土地預(yù)征丈量過程放寬尺度外，將錐形坡地?cái)?shù)據(jù)直接以平地計(jì)算公式計(jì)算面積，致使征地面積翻倍；二是中介評(píng)估人員摻水。通過收買中介機(jī)構(gòu)評(píng)估人員，“移山填?！备臄?shù)據(jù)、虛增房屋裝修評(píng)估價(jià)值和征遷面積。

（四）協(xié)議簽訂階段。征遷工作難點(diǎn)之一是村民為提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不肯簽補(bǔ)償協(xié)議。一些土地受讓方以威望較高的村干部為公關(guān)對象，發(fā)動(dòng)金錢攻勢讓其做通村民的思想工作，并在青苗補(bǔ)償、房屋拆遷安置等后續(xù)工作中獲得便利。國土部門從事征地拆遷工作時(shí)，在土地丈量、測算、登記、青苗兌現(xiàn)和建筑物的拆遷等大量工作需要鎮(zhèn)街及村干部協(xié)助，在這一過程中，國土部門對這些人放權(quán)多、限權(quán)少、依賴多、規(guī)制少，也是引發(fā)一些人利用職權(quán)謀取私利的重要原因之一。

（五）非法修改協(xié)議。征地拆遷內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制、程序流于形式，存在征地拆遷安置協(xié)議的簽訂之后，征遷工作人員可以隨意調(diào)取協(xié)議，改動(dòng)協(xié)議內(nèi)容，為腐敗開了后門。主要手段有：一是私自作廢原協(xié)議，重新簽訂協(xié)議，虛增安置補(bǔ)償。如劉某在初次簽訂拆遷安置協(xié)議時(shí)面積為80平方米，后來，拆遷組長王某因朋友有意購買劉某房屋，重新簽訂協(xié)議，將安置面積虛增為120平方米；二是簽訂補(bǔ)充協(xié)議，額外安置房屋或補(bǔ)償。如某地檢察院在辦案中就發(fā)現(xiàn)拆遷安置協(xié)議簽訂歸檔后，存在拆遷工作人員私自以“不能讓第一批協(xié)助拆遷人員吃虧”為由，增加安置住房的情況；三是改動(dòng)拆遷安置協(xié)議內(nèi)容。直接在拆遷安置協(xié)議書內(nèi)容上做手腳，如改動(dòng)房屋安置面積等。

（六）款項(xiàng)發(fā)放階段。在征地補(bǔ)償款保管、發(fā)放環(huán)節(jié)，基層組織人員貪污、挪用相關(guān)款項(xiàng)頻繁發(fā)生。這類案件的涉案人員主要包括村兩委干部、村民小組長及報(bào)賬員等。他們利用保管和發(fā)放土地征用補(bǔ)償款的權(quán)力，將款項(xiàng)挪作他用，或者直接侵吞。

二、“小官大貪群腐”問題的成因分析

（一）現(xiàn)有征遷制度安排尚欠公正合理。一是在土地財(cái)政、唯GDP論政績觀的驅(qū)動(dòng)下，在征遷時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下組建的征遷機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，往往是一個(gè)拆遷公司兩塊牌子，既是負(fù)責(zé)征遷工作的拆遷公司，又是征遷工作的管理單位，拆管不分，導(dǎo)致對征遷工作缺乏有效監(jiān)管和權(quán)力約束；二是征遷程序、工作流程上公開不徹底，內(nèi)部裁量權(quán)不規(guī)范、濫用職權(quán)；三是財(cái)務(wù)制度猶如“牛欄關(guān)貓”，補(bǔ)償資金調(diào)度頻繁，財(cái)務(wù)監(jiān)督、審核過于粗放；四是評(píng)估制度不健全，作為土地征遷中的第三方獨(dú)立的評(píng)估公司，對其監(jiān)管僅是民間的評(píng)估行業(yè)管理協(xié)會(huì)，游離于政府監(jiān)管之外，往往成為委托方的利用工具；五是征遷過程中外部監(jiān)督制度缺位，一般與專門監(jiān)督流于形式。各級(jí)紀(jì)檢及司法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督尚無法獨(dú)立監(jiān)督，相互協(xié)調(diào)機(jī)制未建立。事前、事中、事后進(jìn)行監(jiān)督的全程監(jiān)督機(jī)制未形成。土地征遷信息的封閉運(yùn)行，使得輿論、群眾監(jiān)督未能發(fā)揮應(yīng)有的功能。endprint

（二）對鄉(xiāng)村干部的權(quán)力監(jiān)管乏力。一是村干部的權(quán)力具有自治權(quán)力和協(xié)助性行政權(quán)力的二重性，其協(xié)助性權(quán)力不受監(jiān)督，對其自治性權(quán)力監(jiān)督不力，其延伸性權(quán)力更無人關(guān)注，加之有的村干部法治意識(shí)淡漠，這是導(dǎo)致村干部貪腐犯罪多發(fā)的根本性原因；二是村民沒有實(shí)質(zhì)意義上的罷免權(quán)，在“兩委合，一肩挑”的背景下，村監(jiān)會(huì)對“兩委”的監(jiān)督乏力；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組織紀(jì)律渙散，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，在考核壓力之下，與村干部結(jié)成“政績—利益共同體”；四是基層權(quán)力生態(tài)中的“熟人社會(huì)”特征明顯，由于人情、利益、親情等因素的干擾，可能出現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)管失效。

（三）補(bǔ)償制度不合理。現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定土地補(bǔ)償安置費(fèi)歸農(nóng)村集體組織所有，需安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由其集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用。征地補(bǔ)償款劃撥給村集體賬戶，這給鄉(xiāng)村干部以“鄉(xiāng)扣、村留”等方式盤剝、貪污補(bǔ)償金提供了便利。

（四）懲處機(jī)制不健全。關(guān)于懲防土地征遷領(lǐng)域腐敗的法律、法規(guī)已有很多，但土地征遷中的腐敗極其復(fù)雜，所有環(huán)節(jié)均有“抱團(tuán)群腐”的趨勢，在“利益均沾”的背景下，腐敗案件未能及時(shí)查處，即使查處，對腐敗分子處罰也較輕，在一定程度上存在懲治不力和預(yù)防無效的現(xiàn)象。

三、“小官大貪群腐”問題的防控對策

剖析征遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)案環(huán)節(jié)和手段，可以看出征地拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪之所以高發(fā)，存在征遷機(jī)構(gòu)管理不善、征遷工作機(jī)制不完善、部分征遷人員素質(zhì)不高等問題。對此，筆者提出以下防控對策：

（一）建立成立常設(shè)化的征遷指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由于現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)都是臨時(shí)成立的，其人員組成比較復(fù)雜，管理難度大。因此，建議以由國土部門牽頭，常設(shè)相對固定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)征遷工作，并以此為依托，加強(qiáng)對該征地拆遷指揮部的日常監(jiān)管。一要加強(qiáng)教育管理，征遷指導(dǎo)機(jī)構(gòu)要注重抓好指揮部人員上崗前的政策法規(guī)培訓(xùn)，建立健全常態(tài)化、長效化法制警示教育機(jī)制，以身邊人、身邊事、身邊案開展有針對性的教育，做到警鐘長鳴；二要完善內(nèi)外監(jiān)督，征遷指導(dǎo)機(jī)構(gòu)要建立健全工作考勤、績效考評(píng)等人員管理制度，督促拆遷指揮部要明確崗位職責(zé)，規(guī)范工作流程，對關(guān)鍵崗位工作人員要進(jìn)行定期輪換，對可能影響拆遷工作開展的工作人員，要實(shí)行回避制度；三要形成監(jiān)管合力，征遷指導(dǎo)機(jī)構(gòu)要以行政執(zhí)法和刑事司法相銜接為平臺(tái)，各主管部門應(yīng)建立健全信息互通、資源共享機(jī)制，定期通報(bào)拆遷指揮部工作中存在的苗頭性、傾向性問題，堅(jiān)持早發(fā)現(xiàn)、早查處，抓早抓小，形成工作合力。

（二）完善強(qiáng)化土地征遷中的制度防線。一要依靠法治，細(xì)化有關(guān)土地征遷中的法規(guī)政策，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮基層民主監(jiān)督力量，讓法治貫徹干部選任和履職的每個(gè)環(huán)節(jié)；二要積極推進(jìn)改革試點(diǎn)，探索建立健全被征地村民的權(quán)益維護(hù)機(jī)制以及科學(xué)的土地征遷管理體制；三要完善土地征遷中的安置補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)放制度；四要均衡村民民主權(quán)利，即糾正村民選舉權(quán)大而監(jiān)督、罷免權(quán)小的權(quán)利不對稱狀況。

（三）強(qiáng)化信息公開，做好內(nèi)外兩個(gè)監(jiān)督。建立健全征遷信息公示公告制度，促進(jìn)征遷資料信息數(shù)據(jù)化，方便保存查閱，讓內(nèi)部監(jiān)督有章可循，增加征遷信息與相關(guān)業(yè)務(wù)部門尤其是紀(jì)檢和檢察的共享，讓外部監(jiān)督有的放矢。

（四）完善懲處機(jī)制以強(qiáng)化治本功能。一要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察綜合室，加強(qiáng)紀(jì)檢、審計(jì)監(jiān)管力度；二要加大對監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身的問責(zé)力度，不能讓基層反腐力量失靈；三要在全國范圍集中開展專項(xiàng)查處、堅(jiān)決打擊鄉(xiāng)村干部在征遷中以權(quán)謀私以及騙取、截留、私分征地補(bǔ)償款等案件。

（本文為2016年度浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃立項(xiàng)課題《習(xí)近平“三規(guī)”黨建思想研究》的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16NDJC295YBM。）

（責(zé)編 / 吳耀明）endprint