繼往開來：橫琴、前海的開發(fā)開放歷程

文/張燕 編輯/王亞亞

橫琴、前海開發(fā)開放是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略決策。2021年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（下稱《橫琴方案》）和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》（下稱《前海方案》），明確了新形勢下橫琴、前海改革開放的新使命、新當擔、新舉措，為新形勢下橫琴、前海開發(fā)開放指明了新方向、提供了更大力度的政策保障。

深刻把握時代背景與使命要求

橫琴和前海都是粵港澳合作發(fā)展的重大平臺，肩負示范引領(lǐng)推動“一國兩制”實踐的共同使命，都是保持港澳長期繁榮穩(wěn)定的重要載體和推動改革開放的前哨陣地，將在全國新發(fā)展格局中發(fā)揮重要功能作用。

一是加快構(gòu)建新發(fā)展格局，需要橫琴、前海更好地發(fā)揮溝通國內(nèi)國際兩個市場的門戶樞紐作用。橫琴、前海作為我國對外開放的重要門戶樞紐，一頭背靠強大廣闊的國內(nèi)市場，另一頭溝通港澳緊密連著世界市場，是服務(wù)支撐大灣區(qū)率先融入新發(fā)展格局和加快構(gòu)建全國新發(fā)展格局的戰(zhàn)略板塊，需要強化提升統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、兩個市場的功能及能力。

二是全面深化改革和擴大對外開放，需要通過橫琴、前海改革開放再樹新標桿，以形成示范引領(lǐng)效應(yīng)。我國經(jīng)過四十多年的改革開放積累，在取得了豐碩發(fā)展成果的同時，也推動改革進入了深水區(qū)，對外開放已跨入新的突圍階段。這對改革開放提出了更高的要求。橫琴、前海作為改革開放的最前哨，又具備改革開放先行先試的經(jīng)驗積累，應(yīng)在新時代改革開放中有更大的作為和貢獻。

三是推進“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠，需要橫琴、前海積極為港澳融入國家發(fā)展大局拓展新空間。支持港澳鞏固并提升各自競爭優(yōu)勢、更好地融入國家發(fā)展大局、保持長期繁榮穩(wěn)定，是堅持貫徹“一國兩制”的應(yīng)有之義。目前，香港、澳門在發(fā)展中都面臨經(jīng)濟動力不足、發(fā)展空間受限等問題，新形勢下亟需通過更大力度政策舉措深入對接香港、澳門的發(fā)展。積極探索粵澳、粵港融合發(fā)展的新實踐，將為“一國兩制”行穩(wěn)致遠注入新動能。

四是高質(zhì)量推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，需要橫琴、前海率先發(fā)展打造更為強大的動力引擎。大灣區(qū)是我國深度參與國際競爭合作的戰(zhàn)略要地，橫琴、前海分別是澳門-珠海、香港-深圳兩個粵港澳大灣區(qū)重要極點的戰(zhàn)略支撐板塊。新形勢下推進橫琴、前海更高水平的開發(fā)建設(shè)，積極培育高質(zhì)量發(fā)展動能，有助于增強澳門-珠海、香港-深圳極點勢能及輻射帶動珠江西岸、東岸發(fā)展，從而大大提升粵港澳大灣區(qū)的全球影響力及競爭力。

橫琴開發(fā)歷程、成就及粵澳深度合作的關(guān)鍵點

橫琴地處珠海南端，與澳門一水之隔，具有粵澳合作的先天優(yōu)勢，是促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的重要平臺。自2009年黨中央、國務(wù)院決定開發(fā)橫琴以來，橫琴開發(fā)建設(shè)先后經(jīng)歷了四個重要政策階段：

第一階段：2009年8月，國務(wù)院批準實施《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。該規(guī)劃將橫琴島納入珠海經(jīng)濟特區(qū)范圍，明確把橫琴作為粵港澳緊密合作的新載體，為促進澳門經(jīng)濟適度多元化發(fā)展和港澳地區(qū)長期繁榮穩(wěn)定提供有力支撐，以此拉開了橫琴開發(fā)建設(shè)的序幕。

第二階段：2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。其中涉及橫琴片區(qū)28平方公里，將自由貿(mào)易試驗區(qū)政策賦予橫琴，深化推動其對澳經(jīng)濟合作。

第三階段：2019年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《橫琴國際休閑旅游島建設(shè)方案》。該方案提出，要探索國際休閑旅游島開發(fā)新模式，配合澳門建設(shè)好世界旅游休閑中心。

第四階段：粵澳深度合作開啟橫琴建設(shè)新篇章。2019年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出橫琴作為粵港澳合作發(fā)展重大平臺，要推進建設(shè)粵港澳深度合作示范區(qū)。2021年9月《橫琴方案》出臺，明確了橫琴對澳合作深化改革和擴大對外開放的總體要求、重點任務(wù)和保障措施，以更大力度推動橫琴開發(fā)建設(shè)進入新的時期。

經(jīng)過十多年的開發(fā)建設(shè)，橫琴發(fā)展突飛猛進，綜合實力顯著增強，為粵澳深度合作奠定了堅實的基礎(chǔ)。一是經(jīng)濟實力迅速大幅提高。主要經(jīng)濟指標實現(xiàn)了幾何級數(shù)的增長。據(jù)地方政府數(shù)據(jù)（下同），2020年，橫琴地區(qū)生產(chǎn)總值完成406.99億元，是2009年的143倍；固定資產(chǎn)投資完成367.66億元，是2009年的19倍；實際利用外資17.74億美元，是2009年的2571倍；全口徑一般公共預(yù)算收入完成372.13億元，是2009年的401倍；進出口貿(mào)易總額實現(xiàn)27.54億元，是2009年的33倍；注冊企業(yè)累計5.5萬家，是2009年的127倍。近年來，在一批創(chuàng)新載體平臺建設(shè)、重點產(chǎn)業(yè)項目入駐的帶動下，科技創(chuàng)新要素高效聚集，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融、醫(yī)療健康、旅游和跨境商貿(mào)服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢。

二是綜合承載力顯著增強?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，島內(nèi)主干路網(wǎng)基本建成，橫琴大橋、橫琴隧道、港珠澳大橋延長線等對外連接的“大動脈”相繼建成通車；市政設(shè)施加快建設(shè)，教育、醫(yī)療、文體等生活配套持續(xù)完善豐富，濕地公園、景觀綠廊等生態(tài)格局日趨成形，城市功能不斷提升，橫琴已從邊陲海島建設(shè)成為一座現(xiàn)代化的新城。

三是改革創(chuàng)新成果豐富。在與澳規(guī)則對接、促進要素跨境流動、投資自由化、貿(mào)易便利化、金融開放和法治建設(shè)等領(lǐng)域，逐步積累了豐富的改革經(jīng)驗。截至2021年9月，橫琴累計推出620余項改革創(chuàng)新成果，其中4項入選全國自貿(mào)區(qū)“最佳實踐案例”，11項在全國復制推廣，537項政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)了大灣區(qū)線上通辦，使營商環(huán)境得到持續(xù)優(yōu)化提升。

四是對澳合作成效明顯。一大批澳資企業(yè)在橫琴加速成長發(fā)展。截至2020年9月9日，累計注冊澳資企業(yè)4578家，另有314家澳門企業(yè)在橫琴跨境辦公。粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、粵澳跨境金融合作（珠海）示范區(qū)等產(chǎn)業(yè)合作載體加快建設(shè)，對港澳人士職業(yè)資格實行單向認定，一批來自港澳的導游、建筑領(lǐng)域?qū)I(yè)人士等已在橫琴執(zhí)業(yè)。在跨境通勤、辦公、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、就業(yè)生活等領(lǐng)域，不斷推進與澳門規(guī)則對接、政策銜接。

但整體看，目前橫琴服務(wù)澳門發(fā)展的特征還不夠明顯，力度也不夠，實體經(jīng)濟發(fā)展不夠充分，對標中央對橫琴開發(fā)建設(shè)的目標仍有差距。

新近出臺的《橫琴方案》著眼破解經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一問題，旨在以更大力度舉措促進橫琴與澳門的一體化發(fā)展。一是確立了緊緊圍繞促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展這條主線。澳門長期以來以博彩旅游及休閑服務(wù)業(yè)為主導，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對單一，抗外部風險的能力較弱。建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)，要著眼服務(wù)澳門的發(fā)展需要，把促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展作為推進橫琴開發(fā)建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，在各項工作中時刻把握住這個初心和主線不偏不離。二是做出協(xié)同推進“四新”任務(wù)部署?！稒M琴方案》明確提出發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、建設(shè)新家園、構(gòu)建新體系、健全新體制四項任務(wù)?！八男隆比蝿?wù)，各有側(cè)重、又相互支撐，是一個統(tǒng)一體。發(fā)展新產(chǎn)業(yè)是首要任務(wù)，也是橫琴未來承載的重要內(nèi)容，有利于增強橫琴實體經(jīng)濟實力，也是新家園建設(shè)、新體系構(gòu)建的前提基礎(chǔ)。建設(shè)新家園是要營造趨同澳門的宜居宜業(yè)生活環(huán)境，直接回應(yīng)澳門居民的切身關(guān)切，為新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新體系構(gòu)建提供人氣，特別是可吸引更多澳門年輕一代參與橫琴的開發(fā)建設(shè)。構(gòu)建新體系是發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、建設(shè)新家園的關(guān)鍵路徑，這需要深化與澳門規(guī)則對接、機制銜接，暢通與澳門之間的人員、物資、資金、信息聯(lián)系，為新產(chǎn)業(yè)發(fā)展匯聚要素，為新家園提供就業(yè)生活便利保障。新體制是發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、建設(shè)新家園、構(gòu)建新體系的制度保障，就是要發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢，形成粵澳合作推進橫琴合作建設(shè)的強大合力。

前海開發(fā)歷程、成就及全面深化改革開放的要點

前海位于深圳西部、珠江口東岸，毗鄰香港，具備深圳經(jīng)濟特區(qū)特殊政策和香港國際經(jīng)濟中心輻射帶動的疊加優(yōu)勢，在緊密香港與內(nèi)地合作、促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、深化改革開放方面，具有巨大的發(fā)展空間。國家推動前海開發(fā)開放也先后經(jīng)歷了四個重要政策階段。

第一階段：實行比經(jīng)濟特區(qū)更加特殊的政策，開啟深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)建設(shè)。2010年8月26日，國務(wù)院原則同意《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，提出將前海建設(shè)成為粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)，推動前海在全面推進香港與內(nèi)地服務(wù)業(yè)合作中發(fā)揮先導作用，引領(lǐng)帶動全國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展升級。規(guī)劃期至2020年。2012年6月27日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)開發(fā)開放有關(guān)政策的批復》，從金融、財稅、法律等六個方面提出22條具體措施，支持前海實行比經(jīng)濟特區(qū)更加特殊的先行先試政策。

第二階段：疊加自由貿(mào)易試驗區(qū)政策，支持前?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)提升國際化水平。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，將前海合作區(qū)作為深圳前海蛇口片區(qū)的重要組成部分，重點發(fā)展金融、現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、科技服務(wù)等戰(zhàn)略性新興服務(wù)業(yè)，將其建設(shè)成為我國金融業(yè)對外開放試驗的示范窗口、世界服務(wù)貿(mào)易重要基地和國際性樞紐港。

第三階段：粵港澳大灣區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)建設(shè)進一步賦能前海，要求提升制度型開放能力及水平。2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺，明確前海要通過擴展發(fā)展空間建設(shè)新型國際貿(mào)易中心和國際高端航運服務(wù)中心等舉措，強化其粵港澳合作發(fā)展的引擎作用。2019年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，提出進一步深化前海合作區(qū)改革開放，以制度創(chuàng)新為核心，不斷提升對港澳的開放水平。2020年10月，中辦、國辦印發(fā)《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》，對廣東自貿(mào)試驗區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)制度型開放提出了明確要求，強調(diào)要充分發(fā)揮該片區(qū)全面深化改革和擴大開放試驗田的作用，形成更多可復制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。

第四階段：全面深化改革開放揭開前海發(fā)展新篇章?！肚昂７桨浮访鞔_擴展前海合作區(qū)的地理空間，把前海打造成為粵港澳大灣區(qū)全面深化改革創(chuàng)新試驗平臺、高水平對外開放門戶樞紐，以更大力度推進前海建立健全更高層次的開放型經(jīng)濟新體制，以及建立健全與港澳產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動、市場互聯(lián)互通、創(chuàng)新驅(qū)動支撐的發(fā)展模式，正式開啟了面向2025年、2035年中長期前海改革開放的新征程。

經(jīng)過11年的開發(fā)建設(shè)，前海合作區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展迅猛，經(jīng)濟實力顯著增強，制度創(chuàng)新成果層出，深港合作不斷深化。

一是經(jīng)濟綜合實力突出。2020年，前海以不足深圳市0.8%的面積，貢獻了該市約9.3%的增加值，每平方公里經(jīng)濟產(chǎn)出高達172.8億元；實現(xiàn)注冊企業(yè)增加值2586.05億元，較2013年（開始有統(tǒng)計）增長51倍；實際使用外資43.05億美元，約占深圳的50%、占全國的3%。截至2021年5月底，前?，F(xiàn)代物流、信息服務(wù)、科技服務(wù)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)累計注冊企業(yè)近4.2萬戶，占前海注冊企業(yè)總量的1/3，比2014年增長近8倍。金融業(yè)對外開放試驗示范窗口功能日益凸顯，跨境人民幣貸款、跨境雙向發(fā)債、跨境雙向資金池、跨境雙向股權(quán)投資、跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、跨境金融基礎(chǔ)設(shè)施等“六個跨境”金融品牌逐步形成。

二是法治建設(shè)不斷深化。截至2021年8月，前海已形成110多項具有獨創(chuàng)性、首創(chuàng)性、先進性的法治創(chuàng)新成果，構(gòu)建了“條例+辦法+指引”的規(guī)則體系，設(shè)立了深圳國際仲裁院、最高人民法院第一國際商事法庭、深圳知識產(chǎn)權(quán)法庭、深圳金融法庭、最高人民檢察院前海知識產(chǎn)權(quán)檢察研究院及中國（深圳）知識產(chǎn)權(quán)保護中心等機構(gòu)。

三是制度創(chuàng)新走在全國前列。截至2021年8月，前海累計在貿(mào)易便利化、投資便利化、金融開放等方面推出645項制度創(chuàng)新成果，其中全國復制推廣65項，廣東省復制推廣82項，深圳市復制推廣203項。

四是深港合作成效明顯。先后推出100余項惠港利港政策，CEPA框架下金融業(yè)對港澳開放措施全面落地，建成前海深港青年夢工場、深港創(chuàng)新中心、深港設(shè)計創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等深港合作平臺。截至2021年8月，前海合作區(qū)累計注冊港資企業(yè)1.15萬家，注冊資本1.28萬億元，實際利用港資占實際利用外資的92.4%，累計面向港企出讓土地占比40.03%。

但也應(yīng)看到，由于擴區(qū)前的前海發(fā)展空間相對有限，亟待在新形勢下借助發(fā)展空間的擴大深化對港合作。為此，《前海方案》就推動前海合作區(qū)全面深化改革開放進一步強化了政策支持。

一是通過擴區(qū)拓展政策覆蓋范圍，完善合作區(qū)功能、提升合作區(qū)地位?！肚昂７桨浮穼⑸呖诩按笮∧仙狡瑓^(qū)、會展新城及海洋新城片區(qū)、機場及周邊片區(qū)、寶安中心區(qū)及大鏟灣片區(qū)劃入合作區(qū)范圍，將合作區(qū)從14.92平方公里拓展到120.56平方公里，面積是原來的8倍。這大大擴展了既有相關(guān)支持政策（企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策除外）的覆蓋區(qū)域，有效促進了人口和經(jīng)濟要素集聚，極大提升了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市配套等方面的綜合承載力，為形成多樣化的經(jīng)濟發(fā)展提供了支撐和配套，也將匯聚更多市場主體參與前海開發(fā)建設(shè)，為今后前海發(fā)展乃至大灣區(qū)的建設(shè)提供了更大的戰(zhàn)略部署和落地實施的空間。

二是以制度創(chuàng)新為核心，協(xié)同推進深化改革和擴大對外開放。在“一國兩制”框架下更大力度推進相關(guān)政策舉措先行先試，豐富深港協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展模式。在改革創(chuàng)新試驗方面，圍繞現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、科技發(fā)展體制機制改革創(chuàng)新、營商環(huán)境建設(shè)、治理模式創(chuàng)新等重點領(lǐng)域，賦予前海更大的改革創(chuàng)新試點權(quán)限，以促進香港向內(nèi)地延伸拓展國際金融、航運、貿(mào)易中心等功能，推動前海服務(wù)業(yè)高能級集聚發(fā)展。在擴大對外開放方面，以深入推進粵港澳三地服務(wù)貿(mào)易規(guī)則銜接、機制對接和市場一體化建設(shè)為切入點，積極探索高水平對外開放體制機制，提高與港澳之間的服務(wù)貿(mào)易自由化水平；擴大金融業(yè)對外開放，提升國家金融業(yè)對外開放試驗示范窗口和跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新試驗區(qū)功能；攜手香港建設(shè)國際法律服務(wù)中心和國際商事爭議解決中心，增強涉外法治服務(wù)能力；聯(lián)手港澳高水平參與國際合作，更好地服務(wù)推動“一帶一路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，鞏固提升國際競爭合作新優(yōu)勢。

未來發(fā)展建議

可以預(yù)見，未來橫琴、前海改革創(chuàng)新試驗和擴大對外開放的功能將進一步凸顯，服務(wù)港澳發(fā)展的特征特色更加顯著，實體經(jīng)濟發(fā)展更為充分，國際影響力將持續(xù)增強。在兩大方案實施過程中，要突出以下方面：

一是打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資新高地。緊扣實體經(jīng)濟發(fā)展，強化對鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄的引導；落實在企業(yè)所得稅優(yōu)惠、境內(nèi)外人才引進、港澳居民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面的特別支持政策，吸引國內(nèi)外人才、資金、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)發(fā)展要素，為更多港澳企業(yè)投創(chuàng)業(yè)提供有利條件；拓展延伸港澳國際化功能及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新增長點，著力打造具有國際影響力的科技創(chuàng)新及投資興業(yè)的新高地。

二是建設(shè)國際化高品質(zhì)生活區(qū)。落實以人民為中心的發(fā)展思想，把著力打造國際化高品質(zhì)的生活空間放在與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置；落實便利港澳居民就業(yè)生活的各項配套政策，加強港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地的建設(shè)，促進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提高通關(guān)進出便利化程度，積極營造國際化生活新風尚，吸引更多港澳居民到橫琴、前海就業(yè)創(chuàng)業(yè)和居住生活。

三是加強與港澳規(guī)則機制的銜接。各有側(cè)重地推動實現(xiàn)與港澳在經(jīng)貿(mào)規(guī)則、體制機制等方面深度銜接，加強風險管控防范，有效促進與港澳一體化高水平對外開放，最大限度地便利人流、物流、資金流、信息流等順暢流動，推動橫琴與澳門、前海與香港一體化，共同打造國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的重要門戶樞紐，推動高水平制度型開放。

四是疊加用好用足各項政策。深化研究政策創(chuàng)新突破空間，挖掘政策潛力。橫琴要用好經(jīng)濟特區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、國際休閑旅游島、粵港澳大灣區(qū)及粵澳深度合作區(qū)建設(shè)等疊加戰(zhàn)略政策；前海則要用好經(jīng)濟特區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)和深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)等疊加戰(zhàn)略政策。要豐富政策工具箱，最大限度地釋放政策紅利。

五是匯聚形成各方參與的強大合力。協(xié)同發(fā)揮政府引導和市場機制作用，統(tǒng)籌推進營商環(huán)境、人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，打造良好的發(fā)展環(huán)境；加強輿論宣傳、政策引導激勵，積極營造橫琴、前海開發(fā)開放的熱烈氛圍，建立擴大社會參與的長效機制，激發(fā)各方面、全社會的共同參與，形成推動橫琴、前海開發(fā)開放的強大合力。