事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)關(guān)鍵點(diǎn)之我見

江蘇省響水縣財(cái)政局

引言

事業(yè)單位是帶有公益性質(zhì)的社會(huì)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，其在我國(guó)教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)開展及管理服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。隨著社會(huì)對(duì)于事業(yè)單位所能提供的公共服務(wù)需求不斷增加，這要求事業(yè)單位應(yīng)積極地深化自身改革，確保自身社會(huì)服務(wù)及管理職能的發(fā)揮[1]。早在2012年，國(guó)家財(cái)政部門就印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范”），該規(guī)范對(duì)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了全新目標(biāo)，同時(shí)其要求規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制、報(bào)送、使用及報(bào)告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，此外在事業(yè)單位管理及服務(wù)中，其應(yīng)加大內(nèi)部控制信息公開建設(shè)，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量[2]。由此可見，步入新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)愈發(fā)重視事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理工作，新時(shí)期，進(jìn)行內(nèi)部控制管理的優(yōu)化改革已經(jīng)成為事業(yè)單位規(guī)范化、現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在需要。不容忽視的是，在現(xiàn)階段的內(nèi)控管理中，事業(yè)單位仍有較多的內(nèi)控管理工作停留在表面，這不僅增大了事業(yè)單位自身的經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，而且阻礙了事業(yè)單位社會(huì)服務(wù)職能的發(fā)揮。此外，事業(yè)單位現(xiàn)階段的內(nèi)部控制管理效果不滿足社會(huì)發(fā)展需求，基于此，有必要基于時(shí)代背景和社會(huì)需要，創(chuàng)新事業(yè)單位內(nèi)部控制管理模式，并在內(nèi)控管理中緊抓事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而更好地維護(hù)社會(huì)公眾利益。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)關(guān)鍵點(diǎn)分析

相比于其他營(yíng)利性企業(yè)，事業(yè)單位在管理上具有顯著差異，然從組織內(nèi)部控制管理層面來(lái)看，事業(yè)單位與常規(guī)營(yíng)利性企業(yè)并無(wú)較大區(qū)別。一方面，內(nèi)部控制的靜態(tài)目標(biāo)在于防范和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中地風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在事業(yè)單位動(dòng)態(tài)管理中，內(nèi)部控制是一個(gè)自我約束和規(guī)范的過(guò)程，其包含了制定內(nèi)控制度、實(shí)施內(nèi)控措施和執(zhí)行內(nèi)控程序等諸多內(nèi)容。內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)，也應(yīng)著手于這些方面展開。

（一）制度建設(shè)

全新的制度體系應(yīng)能確保事業(yè)單位內(nèi)部控制管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；這需要相關(guān)的管理制度應(yīng)具有全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性的特征。然而，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度在全面性與適用性兩個(gè)層面存在較大問(wèn)題。一方面，在現(xiàn)階段的經(jīng)營(yíng)管理及社會(huì)服務(wù)中，事業(yè)單位內(nèi)部控制存在制度不全的問(wèn)題。譬如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理與服務(wù)中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)增多，而仍有部分事業(yè)單位工作者缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，這使得單位內(nèi)部控制中風(fēng)險(xiǎn)控制的制度體系不完善，不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制和管理效果評(píng)估提供有效指導(dǎo)。另一方面，有部分事業(yè)單位雖然已經(jīng)開始建設(shè)單位內(nèi)部控制制度，然受諸多因素影響，其編制的內(nèi)容具有形式化的特點(diǎn)。這是因?yàn)樵趦?nèi)控制度建設(shè)中，部分事業(yè)單位沒有對(duì)自身的業(yè)務(wù)形態(tài)進(jìn)行梳理，同時(shí)對(duì)單位內(nèi)部經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀考慮不足，盲目地套用其他單位的制度體系，這使制度條款可操作性較差，難以適應(yīng)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理需要。

（二）控制環(huán)境

內(nèi)控管理是企業(yè)現(xiàn)代化管理的重要組成，從事業(yè)單位組成層面來(lái)看，其對(duì)于“內(nèi)部控制是什么”，“為什么要進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)”，“如何開展內(nèi)部控制”等內(nèi)容的監(jiān)管不足，這使得事業(yè)單位本身缺乏內(nèi)控管理的環(huán)境和氛圍。同時(shí)事業(yè)單位管理者存在內(nèi)部控制意識(shí)薄弱的問(wèn)題，在實(shí)際的內(nèi)控管理中，較多事業(yè)單位工作者認(rèn)為內(nèi)控管理是財(cái)務(wù)管理部門的工作，這使得企業(yè)內(nèi)控制度的編制、內(nèi)控措施實(shí)施和內(nèi)控程序設(shè)計(jì)均由財(cái)務(wù)部門落實(shí)，各部門之間銜接性較差，內(nèi)控管理實(shí)際效果有限。此外，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。具體而言，事業(yè)單位缺乏內(nèi)控管理的長(zhǎng)期規(guī)劃，這使得單位自身的內(nèi)控管理具有階段性的特征，并且受內(nèi)控執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督不到位等因素的影響，內(nèi)控管理制度實(shí)施不到位、內(nèi)控管理流程執(zhí)行不規(guī)范等問(wèn)題較為突出，這使得現(xiàn)階段的內(nèi)控管理未能實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理及服務(wù)的全過(guò)程、全要素細(xì)化管理[3]。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管控

風(fēng)險(xiǎn)管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的重點(diǎn)，同時(shí)其也是事業(yè)單位提升自身管理及服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位內(nèi)控管理風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于決策風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)三層面。決策風(fēng)險(xiǎn)多由主客觀因素引起，在事業(yè)單位內(nèi)部，主觀性決策風(fēng)險(xiǎn)包含內(nèi)部控制管理人員專業(yè)素養(yǎng)水平不夠，在決策過(guò)程中，實(shí)際的決策結(jié)果個(gè)人內(nèi)控能力、職業(yè)道德水平限制明顯?？陀^性決策風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)要素多樣有關(guān)。新時(shí)期，事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部決策風(fēng)險(xiǎn)管理，需要不斷地完善內(nèi)控體系，完善內(nèi)控工作方法，對(duì)決策中的主客觀風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面管理。資金風(fēng)險(xiǎn)會(huì)嚴(yán)重地影響事業(yè)單位的資源配置效率和經(jīng)濟(jì)效益。目前，財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)不完善、財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、財(cái)務(wù)支出與績(jī)效衡量考核不協(xié)調(diào)是造成事業(yè)單位資金風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，解決事業(yè)單位資金風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在系統(tǒng)上會(huì)用現(xiàn)代管理會(huì)計(jì)理念，進(jìn)行資金應(yīng)用項(xiàng)目和全過(guò)程的規(guī)范管理。在事業(yè)單位審批風(fēng)險(xiǎn)管理中，應(yīng)提升審批的規(guī)范性、透明性，通過(guò)審批示制度來(lái)使得全體工作者參與到單位審批監(jiān)管當(dāng)中，消除事業(yè)單位審批風(fēng)險(xiǎn)，提升單位的內(nèi)控管理質(zhì)量。

（四）內(nèi)部監(jiān)督與審計(jì)

內(nèi)部監(jiān)督與審計(jì)是提升事業(yè)單位內(nèi)控管理質(zhì)量的重要手段?，F(xiàn)階段，針對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督和審計(jì)仍存在較多問(wèn)題?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位監(jiān)督審計(jì)工作主要由政府部門承擔(dān)，在單位內(nèi)部，事業(yè)單位未能建立專門的審計(jì)（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)，這使得事業(yè)單位審計(jì)工作多服從上級(jí)安排，其自身不能及時(shí)有效地開展自我審計(jì)和監(jiān)督，影響了內(nèi)控管理質(zhì)量。

二、著力于事業(yè)單位內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)途徑

新時(shí)期，保證事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，提升事業(yè)單位資產(chǎn)安全和使用效率，并在確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整的基礎(chǔ)上，防范徇私舞弊問(wèn)題發(fā)生，不斷提高公共服務(wù)的效率和效果是事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的根本目標(biāo)[4]。基于這一目標(biāo)，在單位內(nèi)控管理中，還應(yīng)重視以下要點(diǎn)：

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)

系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制管理制度是事業(yè)單位開展內(nèi)控管理工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。在事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)中，事業(yè)單位有必要結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的內(nèi)容，建立較為完善的內(nèi)控制度體系，繼而為自身的內(nèi)控管理提供指導(dǎo)。在內(nèi)控管理制度具體編制中，一方面，應(yīng)考慮內(nèi)控管理的全面性、重要性、制衡性和適用性原則，對(duì)單位重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)進(jìn)行全面管理。另一方面，事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)控管理目標(biāo)的指導(dǎo)下，系統(tǒng)分析自身的業(yè)務(wù)形態(tài)和服務(wù)管理實(shí)際，針對(duì)性地編制內(nèi)控管理制度，并進(jìn)行重點(diǎn)問(wèn)題的管理，這樣能最大限度地發(fā)揮事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化內(nèi)控制度執(zhí)行能力。

（二）完善內(nèi)控環(huán)境

事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作的開展還應(yīng)注意創(chuàng)設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。新時(shí)期，針對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控管理環(huán)境建設(shè)不足問(wèn)題，應(yīng)重視以下要點(diǎn)：一方面，事業(yè)單位自身應(yīng)重視內(nèi)控文化的有效宣傳，即事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)多種形式普及內(nèi)部控制知識(shí)，例如通過(guò)“公務(wù)卡”的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)部控制落地，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光政務(wù)”；另一方面，對(duì)于個(gè)人而言，應(yīng)積極學(xué)習(xí)內(nèi)控管理的相關(guān)知識(shí)和技能，如事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)積極地從經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行企業(yè)內(nèi)控管理，為單位的管理及服務(wù)提供數(shù)據(jù)支撐，盡可能地消除單位經(jīng)營(yíng)管理及服務(wù)中的各類風(fēng)險(xiǎn)，滿足社會(huì)公眾需要。而對(duì)于其他部門的工作人員而言，應(yīng)主動(dòng)與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行銜接，積極承擔(dān)內(nèi)控管理責(zé)任，促進(jìn)事業(yè)單位職能的有效發(fā)揮。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

針對(duì)事業(yè)內(nèi)部控制管理中的決策風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)和審批風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際管理中，事業(yè)單位管理者應(yīng)在《管理會(huì)計(jì)指引-風(fēng)險(xiǎn)管理》要求的指導(dǎo)下，系統(tǒng)地進(jìn)行事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理及服務(wù)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制和控制效果評(píng)價(jià)。新時(shí)期，我國(guó)進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，事業(yè)單位在教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的管理及服務(wù)職能更加突出。受市場(chǎng)環(huán)境影響，事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在轉(zhuǎn)增多。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中，內(nèi)控管理人員應(yīng)從多層面、多要素進(jìn)行單位經(jīng)濟(jì)性風(fēng)險(xiǎn)和非經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的有效識(shí)別，然后建立活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于后期的風(fēng)險(xiǎn)控制具有深刻影響，基于此應(yīng)建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，然后針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，最后針對(duì)性的編制風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案，并執(zhí)行相關(guān)防范措施，以此來(lái)提升事業(yè)單位內(nèi)控管理中的風(fēng)險(xiǎn)防控效果。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督

要進(jìn)一步提升事業(yè)單位內(nèi)控管理質(zhì)量，還需要強(qiáng)化內(nèi)控管理的審計(jì)和監(jiān)督。現(xiàn)階段，事業(yè)單位存在較為明顯的內(nèi)部控制審計(jì)和監(jiān)督不足委托?；诖?，在新時(shí)期的內(nèi)控管理中，事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督工作的開展還應(yīng)重視以下要點(diǎn)：其一，事業(yè)單位應(yīng)完善審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，通過(guò)現(xiàn)有的內(nèi)審紀(jì)檢等相關(guān)部門做好內(nèi)部監(jiān)控。其二，在經(jīng)營(yíng)管理中，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)內(nèi)部校核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息的自我糾偏處理。其三，政府審計(jì)在事業(yè)單位內(nèi)部控制中發(fā)揮著重要作用，新時(shí)期，要做到政府審計(jì)下沉，對(duì)重點(diǎn)事業(yè)單位要有計(jì)劃地開展政府審計(jì)，促進(jìn)事業(yè)單位規(guī)范運(yùn)作。

結(jié)語(yǔ)

事業(yè)單位規(guī)范化的開展內(nèi)控管理，不僅能提高財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，而且能有效地推進(jìn)廉政建設(shè)，提升事業(yè)單位的公共服務(wù)水平。內(nèi)控管理水平直接關(guān)系著事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。新時(shí)期，事業(yè)單位管理者只有充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控管理的必要性，系統(tǒng)分析單位內(nèi)控管理關(guān)鍵點(diǎn)，并在《規(guī)范》的指導(dǎo)下，進(jìn)行內(nèi)控管理措施的不斷優(yōu)化，才能提升事單位內(nèi)控管理質(zhì)量，促進(jìn)事業(yè)單位的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。