全面預(yù)算視角下事業(yè)單位預(yù)算管理對策

濱州市公用事業(yè)服務(wù)中心

引言

全面預(yù)算管理最早出現(xiàn)在企業(yè)管理領(lǐng)域，旨在通過預(yù)算為企業(yè)衡量真實業(yè)績提供可參照的基準(zhǔn)點。全面預(yù)算管理的核心特點就是覆蓋全業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、全操作流程及全體成員，而這些特點也是管理活動的重點和焦點。全面預(yù)算管理涉及短期與長期管理類型，包括財務(wù)與業(yè)務(wù)預(yù)算及資本預(yù)算三個核心大類。無論是企業(yè)還是事業(yè)單位，推行全面預(yù)算管理都是為了促使機構(gòu)管理權(quán)限更加集中化、集約化，從而實現(xiàn)對內(nèi)部各組成部分的有效控制。這一管理模式的價值不僅體現(xiàn)在能夠為組織實現(xiàn)管理目標(biāo)提供更加系統(tǒng)且科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計，也有助于組織提高對各成員機構(gòu)的監(jiān)督管理。因此，新時期事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理也成為管理現(xiàn)代化與科學(xué)化的重要標(biāo)志之一。

一、全面預(yù)算對事業(yè)單位管理的重要意義

（一）提高管理工作的針對性、前瞻性及戰(zhàn)略規(guī)劃水平

全面預(yù)算制度的出現(xiàn)是為了幫助組織機構(gòu)避免管理的盲目性與主觀臆測性。采取全面預(yù)算管理對事業(yè)單位管理的核心意義之一也正是為了提高管理工作的針對性、前瞻性及戰(zhàn)略規(guī)劃水平。

全面預(yù)算管理是在每個管理周期之前預(yù)先對成本、費用進行規(guī)劃預(yù)測，制定出預(yù)算方案，確保組織各項業(yè)務(wù)活動的支出都能在預(yù)算范圍內(nèi)執(zhí)行。因此，全面預(yù)算管理具有“無預(yù)算、不執(zhí)行”的管理剛性特點。正因如此，全面預(yù)算管理能夠在事前形成高度規(guī)范、系統(tǒng)的管理框架，并以嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)格的管理手段在最大限度實現(xiàn)管理可控。這能在更大程度上幫助組織管理工作更為理性、客觀，促使組織的管理活動沿著既定戰(zhàn)略規(guī)劃前進。

全面預(yù)算規(guī)劃提前指出了組織業(yè)務(wù)活動的目標(biāo)、路線，并提出了相對嚴(yán)格的預(yù)算要求。因此，組織在管理活動進行過程中必然會時刻受到預(yù)算方案的約束與限制，這能從側(cè)面激勵管理人員在戰(zhàn)略規(guī)劃時的規(guī)則意識與執(zhí)行能力，也能同時提高組織管理的預(yù)見性與可控性。

（二）降低財務(wù)風(fēng)險，提高安全管理水平

全面預(yù)算管理針對的主要是與財務(wù)有關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、管理信息。針對全業(yè)務(wù)、全流程及全部成員開展的預(yù)算管控目的也是為了在最大程度上做好成本、費用等收支情況的管理。因此，全面預(yù)算管理事業(yè)單位又一重要的價值就在于降低財務(wù)風(fēng)險，提高安全管理水平。

由于需要事前進行預(yù)算規(guī)劃、編撰預(yù)算方案，因此預(yù)算管理工作需要著眼全局、歷史與未來進行系統(tǒng)性分析，對組織機構(gòu)各項費用成本等支出情況進行最為適宜的資源配置。而這個過程本身就具有發(fā)現(xiàn)潛在財務(wù)風(fēng)險的作用。在這種規(guī)劃設(shè)計活動中，針對既有的財務(wù)風(fēng)險進行查缺補漏、彌補缺陷和不足也是全面預(yù)算管理的重要內(nèi)容。顯然，全面預(yù)算管理亦是在大幅提高組織機構(gòu)的財務(wù)安全水平。

二、全面預(yù)算視角下事業(yè)單位預(yù)算管理常見問題

（一）方法選擇較為單一

雖然近年來許多事業(yè)單位在推進全面預(yù)算管理工作時相對主動地選擇使用更加先進的技術(shù)手段，也確實取得了一定的技術(shù)進步。然而其中一些事業(yè)單位卻出現(xiàn)預(yù)算方法選擇較為單一的情況，給全面預(yù)算管理造成了輕重不一的負(fù)面影響。

比如零基預(yù)算制。這種方法較傳統(tǒng)的基數(shù)增長制更具科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，然而編制零基預(yù)算不僅對預(yù)算人員的專業(yè)理論知識與實踐操作技術(shù)有相當(dāng)?shù)囊?，而且通常需要耗費更多時間。這對一些事業(yè)單位的人員和資源而言都是較為沉重的負(fù)擔(dān)。正因如此，部分事業(yè)單位雖然原則上設(shè)置了零基預(yù)算規(guī)制，但實際操作中依然沿襲著傳統(tǒng)的基數(shù)增長法。由此造成的后果就是全面預(yù)算徒有其表，零基預(yù)算仍舊處于藍(lán)圖方案層面而無法具體執(zhí)行。這些事業(yè)單位的全面預(yù)算也普遍存在主觀隨意性等相對嚴(yán)重的缺陷。

（二）編制缺乏系統(tǒng)性

對事業(yè)單位來說，全面預(yù)算管理工作的編制在很大程度上左右著預(yù)算管理的品質(zhì)與效率，然而受到時間投入、人員經(jīng)驗及其他各種因素影響，這些單位的全面預(yù)算編制長期缺乏系統(tǒng)性與規(guī)范性，導(dǎo)致全面預(yù)算推行不力。

比如預(yù)算編制前缺少足夠全面詳盡細(xì)致的調(diào)研分析，且選擇的編制方式也相對簡單；又如部分事業(yè)單位在預(yù)算管理機構(gòu)設(shè)置上存在缺陷。這些單位雖有財務(wù)核算中心，然而只側(cè)重于財務(wù)會計核算與監(jiān)督活動，對預(yù)算管理則缺少相應(yīng)的執(zhí)行力。因此，這些事業(yè)單位的全面預(yù)算管理的落實相對有限；再如，部分事業(yè)單位從決策層到管理層對全面預(yù)算管理都缺少應(yīng)有的重視，預(yù)算方案只在形式上完整齊全，能夠具體執(zhí)行的程度卻有所不足。

三、全面預(yù)算視角下事業(yè)單位預(yù)算管理對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，充分重視、健全體制機制

推行全面預(yù)算管理是對傳統(tǒng)財務(wù)管理工作機制的顛覆性改變，不僅需要在操作手段上充分利用先進的財務(wù)管理技巧或技術(shù)，更需要在思想、理念的高度率先打破傳統(tǒng)思維方式的禁錮或束縛。因此，全面預(yù)算視角下事業(yè)單位預(yù)算管理需要首先轉(zhuǎn)變觀念，充分重視、健全體制機制。

尤其是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)與決策層需要將全面預(yù)算管理納入頂層設(shè)計環(huán)節(jié)，在戰(zhàn)略規(guī)劃的制定中針對全面預(yù)算管理制定相應(yīng)的工作計劃與實施步驟。而決策層的足夠重視能促使更多中層管理及基層工作者意識到全面預(yù)算管理對每個崗位及其成員的決定性作用，才能認(rèn)識到全面預(yù)算管理不僅是宏觀管理層面的核心組成，也會對每個具體工作人員切身利益產(chǎn)生不同程度的影響。

在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位需要就全面預(yù)算管理制定出嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、規(guī)范系統(tǒng)的管理章程與實踐流程。比如，早在2015年國家既已出臺了新版《預(yù)算法》?！蛾P(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》也在其后不久開始實施。這些法律法規(guī)、行政規(guī)章都可以成為事業(yè)單位推動全面預(yù)算管理的參照和依據(jù)。事業(yè)單位還應(yīng)結(jié)合自身實際情況不斷細(xì)化方案，確保全面預(yù)算管理制度清晰詳盡，操作可行、有力。

（二）加快完善信息化建設(shè)

全面預(yù)算管理是一項需要集合大量歷史數(shù)據(jù)展開全面分析才能得到的系統(tǒng)性分析結(jié)果，其在數(shù)據(jù)獲取與研判方面存在較高的技術(shù)難度，是必須依靠更加現(xiàn)代化的信息處理手段才能得以實施的過程。因此，信息化也是全面預(yù)算管理出現(xiàn)和發(fā)展的先決條件之一。故，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理還需要加快完善信息化建設(shè)，依托更加前沿的技術(shù)助力預(yù)算工作水平大幅提升。

就當(dāng)前部分事業(yè)單位而言，信息化建設(shè)的開展雖然起步較早，然而建設(shè)質(zhì)量、效果與速度都不盡如人意。究其原因除了對信息技術(shù)的了解和掌握存在差異性，更主要的是管理思想上關(guān)注有限。這些事業(yè)單位的信息化建設(shè)存在較為典型的分散化乃至碎片化問題。主要是內(nèi)部不同部門、機構(gòu)間互動交流與協(xié)作匱乏、缺少互聯(lián)互通的信息化，如此便成為規(guī)模、范圍大小不一的信息孤島。

而全面預(yù)算的全面性要求需要徹底打破信息孤島的存在。因此，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理需要盡快破除各自為政的不良狀態(tài)，加快不同部門之間信息管理平臺的數(shù)據(jù)傳輸。破除既有信息壁壘的主要途徑就是采取標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、精細(xì)化、規(guī)范化的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

尤其是對部分主要以定性加以衡量的數(shù)據(jù)信息來說，信息化需要將其轉(zhuǎn)化為各類終端設(shè)備能夠清楚識別的量化數(shù)據(jù)。一方面，事業(yè)單位需要將涉及財務(wù)數(shù)據(jù)的各類業(yè)務(wù)與管理活動充分細(xì)化，使設(shè)備采集的信息足以抵達(dá)每個崗位及其成員，確保不遺漏任何一處。另一方面，原本相對分散的平臺間能夠通過兼容性操作實現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)的完整傳輸，使其能夠全部匯集到財務(wù)信息管理平臺，并通過預(yù)先設(shè)置的程序進行自動識別、歸納并分析。

平臺獲得數(shù)據(jù)后分析得到的結(jié)果則能夠為預(yù)算人員提供客觀真實的參考信息。預(yù)算人員可據(jù)此編制出高度可靠和有針對性的全面預(yù)算方案。這便為后續(xù)的落實與執(zhí)行奠定了更加扎實的基礎(chǔ)。

（三）強化控制監(jiān)督，落實責(zé)任制

對部分事業(yè)單位而言，全面預(yù)算管理在質(zhì)量與效率上出現(xiàn)問題的原因還在于缺少強有力的監(jiān)督控制，造成內(nèi)部人員對預(yù)算工作敷衍了事、得過且過，產(chǎn)生不同人為疏忽的漏洞或失誤。這就需要事業(yè)單位強化控制監(jiān)督，落實責(zé)任制。

尤其是要加強內(nèi)部審計監(jiān)督管理。內(nèi)部審計是開展預(yù)算管理最有力的支持形式。一方面，事業(yè)單位需要設(shè)置高度獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，且內(nèi)審機構(gòu)及其成員直接向單位一把手負(fù)責(zé)。這是為了避免來自同級部門、崗位與人員的不良干擾影響審計的公正性與真實性。另一方面，為進一步提高內(nèi)審工作的時效性，事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)考慮結(jié)合定期審計與動態(tài)審計兩種模式的辦法。多渠道審計綜合應(yīng)用更加有助于單位內(nèi)部成員高度重視審計及預(yù)算管理。這也是事業(yè)單位全面提高管理工作品質(zhì)的保障措施之一。

結(jié)語

部分事業(yè)單位仍然長期存在全面預(yù)算缺乏執(zhí)行力和可操作性等諸多問題，說明全面預(yù)算管理在這些事業(yè)單位的發(fā)展并不順利。究其原因，并非是技術(shù)手段不夠先進、前沿，而是存在于管理思想深處的意識與理念未能及時跟進時代發(fā)展和現(xiàn)實客觀要求。也就是說，管理思想環(huán)節(jié)的陳舊落后才是導(dǎo)致這些事業(yè)單位全面預(yù)算管理出現(xiàn)形式主義、有名無實等情況的根本原因。因此，新時期事業(yè)單位的全面預(yù)算管理不僅需要在實踐方法層面繼續(xù)探索與先進技術(shù)的融合，更需要從思想觀念的高度打破固有模式的限制。這也是新形勢下事業(yè)單位實現(xiàn)管理轉(zhuǎn)型升級與可持續(xù)發(fā)展的必由之路。